1994年分税制改革的背景
出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第55页（9881字）
正当分税制试点体制处于磨合阶段的时候，我国经济体制一场更广泛、更深刻的变革已在酝酿之中，从而为财政体制的改革带来了新的机遇。1993年底，党的十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在建立社会主义市场经济体制总原则下，1994年配套进行财税、金融、外汇、投资等多项改革。并强调，近期财政体制改革的重点，是把财政包干体制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。1993年12月，国务院下发85号文件，决定从1994年起，对各省、自治区、直辖市和计划单列市全面实行分税制财政管理体制。这是我国财税体制的重大变革，同时也是整个经济体制改革的一项重要内容。
一、社会主义市场经济体制成为财政体制变革的基本前提
如果说1992年分税制试点的主要目的是为了集中财力的话，那么，1994年财政体制改革的目的主要是为了建立一个适应社会主义市场经济发展的，科学、规范、合理的分税制。因而，在设计确定分税制之前，首先必须弄清楚什么是市场经济，社会主义市场经济又有哪些特点，它对财政体制提出了哪些客观要求。
无论是资本主义市场经济，还是社会主义市场经济，都有其共同的特征——市场经济。在人类历史发展的进程中，经历了从原始的产品经济到商品经济，再从商品经济到市场经济的转变。
产品经济的特点是自产自用，生产的目的是为了自身产品的使用价值。当人类尚处于茹毛饮血原始状态时，个体或集体的狩猎、捕鱼、采摘果实等生产性活动，都属于原始的产品经济活动；
商品经济的特点是我产他用，生产的目的主要是为了产品的价值，或者说是为了用自己产品的使用价值换取他人另外一种产品的使用价值。原始社会末期，人类开始走出蒙昧状态，生产工具改进，生产能力提高，生产的物品开始有了剩余，人们便产生了用自己的剩余产品换取别人的剩余产品的愿望，一旦这种愿望成为可能，并成为一种经常性的交换活动。那么，社会生产的分工便自然形成了。社会分工的发展又使产品交换成为必须，货币出现后，以物易物的产品交换逐步转变为“产品－货币－产品”的转换形式，而且，产品到货币，再由货币到其他产品的转换在时间和空间上都发生了分离。此时的产品生产从形式上表现为追求货币的生产，从本质上已经变成以盈利为主要目的的生产，即商品生产。
市场经济是社会商品经济发展到一定阶段的产物。其特点是全国性的、乃至世界性的商品市场已经形成一个有机的整体，市场在引导生产、引导消费、引导社会资源配置方面发挥主导作用。从本质上讲，市场经济就是商品经济，但它是一种更高级的商品经济。二者的区别在于：第一，市场的范围不同。商品经济条件下，市场可以是局部的、分散的市场，而市场经济条件下的市场应当是整体性的市场，它涵盖和影响到社会经济生活的各个区域；第二，市场的内在联系程度不同。在商品经济条件下，区域性市场之间或许已经存在某些联系，但联系并不细密。在市场经济条件下，全社会的市场已经高度网络化，区域性市场之间的界限不复存在，开放、交融成为全国范围、世界范围市场经济活动的主流；第三，市场的功能不同。商品经济条件下，市场范围较窄，市场信息对供给与需求的调节主要在不同的区域内发生作用。市场经济条件下，大范围、高速度的信息传递成为一切经济活动和社会资源流动的重要指南。
如果我们作更长远的考虑，市场经济发展到一定阶段，如共产主义社会，人类可能再次面对产品经济，不过，这是一种高级的回归。这一阶段，社会产品极大丰富，劳动成为人类的第一需要，商品货币关系不复存在，社会资源将通过人类自觉的、高度的计划达到最优配置状态。
有人把我们传统的计划经济称作产品经济是不恰当的，因为我们离原始的产品经济和未来高级阶段的产品经济都是那么地遥远。计划经济与非计划经济只是根据国家在社会经济活动中的功用所作的分类。国家通过计划的形式，从生产、分配、交换、消费各个方面全面控制经济生活，我们称之为计划经济未尝不可。但是，它仍然属于商品经济。因为不管计划价格在多大的程度上背离了产品的价值，这种计划经济还是通过商品交换的形式进行运作的。
同传统的计划经济相比较，市场经济对政府职能的要求发生重大转变，这一点必须引起足够的重视。否则，我国经济体制的转轨变型就有可能走入误区。在市场经济条件下，市场在社会资源的配置中起主导作用，政府的职能主要是弥补市场缺陷。用西方经济学的另一种说法，就是政府不要干私人经济部门(家庭和企业)能够干的事情，而要干那些私人经济部门不干或干不好的事情。政府职能主要是向社会提供有效的公共产品。具体包括：
第一，保障国家安全，维护社会稳定；
第二，提供其他社会公共产品。具体包括：社会安全与稳定，交通、邮电、通讯等基础设施，文化、教育、卫生保健等社会服务以及其他由私人经济部门难以承担的事务；
第三，为市场正常运行提供法律保证；
第四，对社会分配关系进行公平化调整；
第五，利用财政、信贷等政策手段，引导市场主体行为，促进社会资源的优化配置和经济的均衡增长。
与政府的职能相适应，财政的职能应当是从财力上保证政府提供公共产品的需要，因此，西方经济学称之为公共财政。
我国实行的是社会主义市场经济。笔者认为，它与资本主义市场经济相比，其特点在于：在政治上，反对阶级压迫，反对种族歧视，谋求真正的人权平等；在经济上，反对垄断，反对剥削，谋求真正的公平分配。追求社会公平是全人类的共同的奋斗目标，但是，由于社会制度上的差异，即便各国谋求公平的形式相似，其仍存在本质的区别。社会主义市场经济还有其重要的经济前提，即生产资料公有制在社会经济结构中占重要的地位，它给社会主义国家谋求政治和经济的平等提供了十分有利的条件。国家可以通过政治和经济(资产所有权)双重权力，参与社会产品的分配和再分配；还可以通过资产的流动和重新组合，把握国民经济命脉，调节经济结构，影响资源配置。从而使国家对宏观经济调控能力大为增强。
值得特别注意的是，在市场经济条件下，过去那种与传统的计划经济相适应的国有资产国家经营的方式，必须得到合理的转换，因为，政府全面参与微观经济与市场经济下的一般职能是相违背的，其危害也是多方面的：
其一，容易导致政府垄断，影响企业公平竞争；
其二，使政府投资重点和工作重心转移，不利于政府向社会提供有效的公共产品；
其三，国家过多地干预微观经济，使市场在社会资源配置中的主导作用受到严重冲击。
因此，国有资产的所有权与经营权必须分离，否则，我们又会回到计划经济的老路上去。
还应特别注意的是，国家生产性投资的方向要合理、规模要适度。我国尚处于社会主义初级阶段，这一阶段有两个重要的特征：一个是生产资料所有制的多重性和生产经营方式的多样性；另一个是需要与可能的矛盾将长期存在。在这种前提下，国家应该并且可能做到：
第一，国家投资重点主要包括三类：影响国计民生的生产性项目，如钢铁生产、石油开采等；非盈利性的属于社会公共产品的建设项目，如大型水利设施等；其他经济部门无力承担的项目，如铁道、大型电站等。除此之外，凡非国有资产的所有者和经济者能够办到的事情，政府不必再去费心费力；
第二，财政分配按照“先吃饭、后建设”的顺序进行，资本性投入必须在经常性开支有保障的情况下展开。
为此，必须结合国有资产经营方式的转换，对现有国有资产的配置结构进行重新调整和改造：
将小型国有企业通过租、包、卖的形式，逐步转变为国有民营或民有民营；
对中型企业进行股份制改造，使公有制通过股民公有的形式体现出来。同时，引入国外现代企业管理制度，改变国有企业效益低下、国家财政背包袱的的状况；
对国有大型企业进行分类处理。属于非政府职能范围的经营项目，也应逐步实行股份制改造。
简单地讲，搞市场经济，政府应当卸掉旧包袱，把不该管的事情彻底放出去；同时，还应挑起新担子，把应该管而没有管的事情管起来，向社会提供高质量的公共产品。这是市场经济对政府的要求，也是市场经济对财政的要求。财政体制改革应当按照这个思路去做，否则，就会迷失方向。
二、财政包干体制已经不能适应改革和发展的需要
党的十一届三中全会以来，我国财政管理体制进行了一系列改革：
1980年打破了过去那种统收统支的财政管理体制，开始实行“划分收入，分级包干”的财政管理体制，俗称“分灶吃饭”；
1985年，由于实行第二步“利改税”，财政体制也作了相应的调整。改为“划分税种，核定收支，分级包干”；
1988年，继企业承包、外贸承包和银行承包之后，财政体制也采取了包干的办法。全国29个省、自治区、直辖市和计划单列市实行了6种不同形式的财政包干办法，包括收入递增包干、上解额递增包干、定额上解、总额分成、总额分成加增长分成和定额补助；
1992年，又对9个地区进行了分税制试点。
应该说，每一次改革，都适应了当时社会经济发展的客观需要，都是一次进步。就财政包干体制而言，其历史功绩是应当给予肯定的：
第一，它进一步打破了高度集中的统收统支的财政管理体制，有助于实现真正意义上的分级财政、分级管理。建国之初，同我国多层次行政管理体制相适应，确立了“统一领导、分级管理”的政府间权责划分原则，它是从政治上的民主集中制引申而来的。由于我们引入原苏联高度集中的计划经济模式，地方政府实际上缺乏必要的自主权，所以，未能实现真正意义上的分级管理。财政体制改革采取分灶吃饭的办法，使地方有了一定的财权，政府办事能力相应提高。实行包干体制后，财政收入增量分配进一步向地方倾斜，地方政府的自主财力不断扩大，分级管理在财政分权的条件下才逐步体现出来。
第二，充分调动了地方政府当家理财的积极性，促进了区域经济的发展和整个国民经济的快速增长；
第三，由于下放财权，使社会分配关系得到重新调整，从而在一定程度上推动了工业、农业、商业、外贸等其他方面的经济体制改革，加速了改革的进程。
但是，如果我们用发展的眼光看包干制，就会发现，包干体制在许多方面已经越来越不能适应改革和发展的需要。这里我们有必要根据建立社会主义市场经济的客观要求，重新全面地检讨财政包干体制。
问题之一：市场经济要求建立公共财政，以支持政府向社会提供有效的公共产品。但是，在包干体制下，财政支持政府办了许多不必政府去办的事情，如对小型企业的投资等，而对许多应由政府去办的事情，财政却未能提供足够的财力保证，如中小学教育等。
问题之二：市场经济要求政府提供均等的社会公共服务，但是，包干体制下，地区间财政支付的能力的差距越来越大，不同地区的人们所能享受的公共服务的差别也越来越大。建国以来，我国的财政管理体制经历了许多次的调整改革，但是，一直未能确立财政均等化的原则，并按此原则形成一个促进地区间政府公共服务能力均等化的运行机制。由于财政收支基数的确定采用基数法，而且不作统一、彻底的合理调整，使得吃亏地区长期吃亏，受益地区长期受益。实行包干体制，财政支出基数按既得财力核定，使得贫困地区与富裕地区支出基数上的差距急剧扩大，财政体制的运行结果与均等化的目标也越来越远了。
问题之三：市场经济要求为企业创造公平竞争的社会环境，要求以市场为导向合理配置社会资源。但是，包干体制却采取按企业行政隶属关系划分收入的办法，强化了政府与企业的关系，容易导致政府对微观经济过多的行政干预，从而影响市场对社会资源配置的合理调节。从现实情况看，包干体制不利于企业经营机制的转换和政府职能的转换，不利于政企分离和把企业推向市场，不利于政府按市场经济规律的要求，用经济手段实施有效的宏观经济调节。
此外，按隶属关系划分收入的办法，还会助长盲目投资和地区经济封锁，不利于全国统一市场的形成，不利于社会资源的优化配置和产业结构的合理调整。一些地区为增加本地区的财政收入，片面扩大税高利大产品的生产，导致羊毛大战、烟叶大战等，人财物力浪费，经济结构失调，虽然使局部利益有所增加，但造成了宏观经济效益的大幅度下降。
问题之四：市场经济要求用法律的形式规范社会分配关系，但包干体制既不规范，又不确定，政府间的分配关系很难做到公平合理。包干体制由于缺乏公平化原则的内在约束，体制形式上难以做到统一规范；由于基数确定不合理，争基数、吵比例，讨价还价、包盈不包亏等问题也不可避免。
问题之五：市场经济要求中央政府具有必要的财政调控能力，通过转移支付的形式，实施有效的纵向调节和横向调节。但是在包干体制运行过程中，国家财力偏于分散，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力，甚至不能保证国防、外交、救灾和重点建设等方面的基本需要。
正如上节所讨论的那样，包干体制形成了一种向地方倾斜的收入增量分配机制，在地方收入中，上解中央的收入所占的比重呈急速下降趋势。按财政包干体制测算，2000年，地方上解中央的收入占地方收入的比重将从1988年的26%下降到10%左右，以广东省为例，1988年核定包干体制时，广东上交中央的收入占该省收入的18%，到1992年下降为10%，如果体制不变，到2000年上解收入占该省收入的比重将下降到3%左右。在地方上解收入相对越来越少、中央集中程度越来越低的同时，中央本级财政收入增长十分缓慢，中央财政收支缺口越来越大。中央本级财政赤字从80年代初期的几十亿元扩大到1992年的200多亿元，如果扣除债务收入，赤字达到1000亿元。中央财政对债务收入的依赖越来越严重。1992年中央财政的债务依存度(即中央靠发行内外债和向银行借款安排的支出占中央本级支出的比重)高达48%。“八五”后两年，财政进入还债高峰，困难还将进一步加剧。
上述情况表明，财政包干体制从内容到形式都不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。这种体制必须改革，如果不改，不仅财政难以走出困境，而且还会影响到改革开放的大局。搞得不好，甚至有可能酿成政治问题。
三、分税制的国际实践及对中国的影响
在建立我国市场经济体制的时候，我们很有必要研究、借鉴市场经济国家的一些成功的做法，其中包括分税制财政管理体制。
分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分级财政管理制度。它是市场经济国家通行的一种财政体制，是处理中央和地方分配关系的一种较为规范的方式，它已有上百年的历史。发达国家，如美国、英国、法国、日本、德国等，发展中国家如印度、巴西等，都是实行分税制。由于国情不同，各同的分税制在具体操作上各有特色，同时也具有某些普遍特征。归纳起来，主要有4个共同特征，也可以叫作国际通行做法：
第一特征，是按照市场经济的原则和公共财政理论确定各级政府的事权和支出范围。具体可作以下几项界定：
1．市场在社会资源的配置中起主导作用。
2．政府的主要职能是按照公平和效率原则，向社会提供有效的公共产品。公共产品具有效用不可分性、消费不排它性和受益不可阻止性三项约束条件。内容包括：国家的安全与稳定；交通、邮电、通讯等基础设施；文化、教育、卫生保健等社会服务等。
3．政府原则上不去做家庭和企业能够做到的事情。
4．财政保证政府提供社会公共产品的需要。
第二个特征，是按照财政权适当集中的原则划分税种，确定各级政府的财政收入范围。几项界定：
1．按税种划分各级政府的收入范围。一般把收入数额较大、增长稳定，并且宏观调节功能较强的税种划作中央税或共享税，而把税源较为分散，适于地方政府征收的税种划作地方税；
2．中央直接组织的收入除能满足本级支出需要外，还应有一部分余力用于对地方的转移支付。一般认为，中央财政收入占全国财政收入的比重在60%左右，而中央本级支出占40%左右比较理想。这样，中央有占全国财政收入20%的财力向地方进行转移，实施强有力的宏观调节；
3．中央与地方分设税务机构，分别收税。这是许多实行分税制国家的做法。中央和地方分设税务机构，分别收税，就是要建立中央和地方双重税收征管体系，它同单一的税收征管体系相比，虽然要增加一些人员编制，税收征收成本可能会高一些，但由于明确了税务部门的职责，可以有效地避免中央与地方之间收入的互相挤占和财源的流失，有利于实现税收管理的规范化和法制化。同时，建立相对独立的地方税收体系，赋予地方一定的税收立法权，有利于充分调动地方因地制宜组织收入的积极性，强化税收的聚财功能，实现财政收入的合理增长。因而，中央与地方分设税务机构、分别组织收入，被认为是实行分税制所必须的一项配套措施。
第三个特征，按照财权与事权相统一的原则，确定中央对地方的转移支付。
所谓转移支付，从广义上讲，是指将一级政府的收入转移给上级或者下级政府使用。由于国外的分税制一般都采取了上级政府多收的办法，这样，转移支付也就变成了一个狭义的概念，主要是指上级政府在保证自身支出需要的同时，将一部分收入按一定的标准转给下级政府支配使用，它是国家实行宏观调控的重要经济手段。实行分税制财政管理体制的国家一般都有一套较为完整的转移支付制度。有关约束条件如下：
1．转移支付的原则：财权与事权相统一。只有财权与事权相统一，各级政府才有可能提供均等化的社会公共服务；
2．转移支付的目标：公平与效率。公平包括纵向公平与横向公平。纵向公平是指中央与地方之间财权的分配合理，避免出现过度集中或过度分散的现象。横向公平是指地区之间分配合理，转移支付不以收入相等为目标，而是以地区之间提供社会公共服务的能力均衡为最终目标。效率是一种综合性指标。它包括：从财力上保证政府活动的高速度、高质量、财政支出效果最优，国家宏观调节目标的顺利实现等；
3．转移支付的形式：一般补助与专项补助。一般补助是一种财力补助，不指定具体用途，由地方政府自主支配使用。这种补助形式的主要功用是补充地方政府的财力缺口，平衡地区之间的财力差距。专项补助是一种指定专门用途的补助形式，其主要功用在于引导和调节地方财政资金的流向、流量，调节社会经济结构，促进社会资源的优化配置；
4．转移支付的方法：统一标准，公式计算。按均等化的原则确定统一的转移支付计算方法，能够避免出现“争基数、吵比例”、凭关系拨款等不规范、不合理的现象；
5．转移支付的特点：公开化、公式化、规范化、科学化。这也是对转移支付制度的总体要求。
第四个特征：完善的法律、法规体系是分税制顺利运行的重要保证。约束条件：
1．以国家的基本大法——宪法的形式，确定各级政府的职权范围；
2．通过专项法规，确定分税制的基本原则和基本内容；
3．从法律上实行对分税制运行的硬约束；
4．财政立法权限的分配应与财权的分配相适应。
上述分税制的国际通行做法，在我国同样是适用的。随着社会主义市场经济体制的确立，传统的计划经济模式被以市场为导向的经济模式所取代，与此同时，与旧的经济模式相适应的财政体制必须被适应市场经济模式的分税制所取代。只有这样，才能逐步克服财政包干体制的弊端，形成较为规范的政府间财政分配关系，提高财政的宏观调控能力，推动国民经济持续、快速、健康发展。
从实行分税制的可行性来看，各方面的条件已经基本成熟。首先，党的十四大已经确立了建立社会主义市场经济的总体目标，从而为按市场经济原则建立分税制财政管理体制创造了良好的环境条件；其次，我们通过对世界各国的分税制财政管理体制进行对比研究，结合我国国情，已经总结出一些可供借鉴的国际通行做法。从1992年开始，在辽宁、沈阳、大连、武汉、青岛、天津、重庆、新疆和浙江9个地区进行分税制试点。取得了一些经验。可以说，从理论和实践两方面都作了必要的准备；另外，与分税制相配套的各项改革，包括税收管理体制改革、国有资产管理体制改革、投资管理体制改革以及金融体制的改革等，正在紧张、有序的筹备和实施之中，也为分税制方案的顺利出台提供了十分有利的时机。
因此，借鉴国际经验，结合中国实际，改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制，是现阶段我国财政管理体制改革的必然选择，也是合理选择。