全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水法(修订草案)》修改情况的汇报

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2303页（5860字）

全国人大法律委员会副主任委员 乔晓阳

全国人民代表大会常务委员会：

九届全国人大常委会第二十五次会议对水法(修订草案)进行了初步审议。会后，法制工作委员会将修订草案印发各地方、部门及部分企业、有关院校、研究机构征求意见。法律委员会、农业与农村委员会和法制工作委员会还联合召开了中央有关部门、企业和专家的座谈会，听取对水法(修订草案)的意见，法制工作委员会还就有关问题赴上海进行调查研究。在认真研究常委委员和各方面意见的基础上，法律委员会于4月9日召开会议，对修订草案逐条进行了审议，农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和国务院有关部门的负责同志列席了会议。4月16日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，总结水法实施十多年的经验，针对我国水资源出现的新情况和新问题，适应加强水资源统一管理、实现水资源可持续利用的需要，对现行水法进行修改是必要的。同时对修订草案提出以下修改意见：

一、有的常委委员和地方、专家提出，当前应当十分重视节约用水，要在法律中强调节水的重要性，作为一项法定规则，因此法律委员会建议在修订草案第一条、第二条有关本法的立法目的和适用范围的规定中分别加上“节约”两字。将修订草案第一条修改为：“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”将修订草案第二条第一款修改为：“在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。”

二、修订草案第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水，归农村集体经济组织使用。”环境与资源保护委员会和有的地方、部门提出，取消农村集体经济组织对其所有的水塘、水库中的水的所有权，将损害农村集体经济组织的权益，加重农民的负担，建议保留现行水法“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定。法律委员会认为，根据宪法水流属于国家所有，即全民所有的规定，水库等水利工程的所有者只能依法享有水资源的使用权，水资源的所有权都应当属于国家；同时，应当依法保护农村集体经济组织及其成员对本集体经济组织所有的水塘中的水的使用权。因此，建议删去这一条第二款，同时在修订草案有关规定中明确对农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织所有的水塘中的水，不实行取水许可和有偿使用的制度，以切实保护农民用水权益。将修订草案第七条修改为：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织所有的水塘中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”

三、有的常委委员和环境与资源保护委员会提出，在这次水法修改中确立对水资源实行流域管理与区域管理相结合的体制是正确的，但目前的流域管理机构只是水利部的派出机构，难以承担流域管理统筹协调的职责，建议在重点江河设立由国务院有关部门、有关地方政府和主要用水单位代表参加的综合性流域水资源管理委员会。农业与农村委员会不赞成设立综合性流域水资源管理委员会，认为修订草案的规定是恰当的。同时，有些常委委员、农业与农村委员会和有的地方提出，对水资源从管水、引水、供水、污水处理各方面进行统一管理是今后水资源管理的方向，建议增加“国家鼓励推行水务一体化管理体制”的规定。法律委员会认为，关于设立综合性流域水资源管理委员会和推行水务一体化管理体制的问题，国务院在提交水法修订草案前已作过研究和决策，认为目前都不具备条件，不宜在法中规定。考虑到修订草案规定的水资源管理体制基本符合我国的实际情况，建议对修订草案有关水资源管理体制的规定不作修改。

四、根据有的常委委员和部门、专家的意见，法律委员会建议在修订草案第十四条中增加对综合规划含义的规定；在专业规划中增加防沙治沙规划。将这一条第二款修改为：“前款所称综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。”

五、根据环境与资源保护委员会和有的地方的意见，法律委员会建议在修订草案第十五条第一款中增加有关水资源规划与城市总体规划相协调的内容，将这一款修改为：“流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。”

六、根据环境与资源保护委员会和有的地方的意见，法律委员会建议在有关跨省的江河、湖泊流域综合规划和区域综合规划的编制机关中增加“有关部门”，将修订草案第十七条第一款修改为：“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。”

七、修订草案第十九条规定，建设水工程的可行性研究报告报请批准前，由流域管理机构对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。有些地方提出，这一规定赋予流域管理机构对水工程建设是否符合流域综合规划的审查权力过于集中，在实践中难以行得通，应当分别赋予流域管理机构和地方水行政主管部门在不同江河、湖泊上建设水工程的有关审查职责。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。”

八、根据有些常委委员和环境与资源保护委员会的意见，法律委员会建议将修订草案第二十三条第三款和第二十四条第二款合并为一条，以突出国家鼓励对非传统水资源的开发和利用。将这一条规定为：“在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。”

九、根据有的常委委员和专家的意见，法律委员会建议保留现行水法关于水事活动相邻关系的规定，即“任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。”以与修订草案法律责任中的相关规定相衔接。

十、有的常委委员和环境与资源保护委员会提出，划定水功能区是流域水资源保护的基本依据，应当与水污染防治规划相衔接，由水行政主管部门和环境保护行政主管部门共同拟定，报同级政府批准。农业与农村委员会提出，根据我国水资源紧缺、地表径流对污染物的稀释能力低的实际情况，必须对水量与水质、水污染防治与水资源综合开发利用统筹考虑。因此，法律委员会建议将修订草案第三十条第一款修改为：“国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门和环境保护行政主管部门审核，报国务院或者其授权的部门批准。”“前款规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。”“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”

十一、为了与水污染防治法的有关规定相衔接，根据有的常委委员、环境与资源保护委员会和有的地方、部门的意见，法律委员会建议将修订草案第三十二条修改为：“依法禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”同时将该条第三款“水污染防治，依照水污染防治法的有关规定执行”移至附则第七十七条作为第二款。

十二、根据农业与农村委员会的意见，法律委员会建议在修订草案第三十四条有关划定地下水禁止开采区的规定中增加“限制开采区”的规定，将这一条修改为：“地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止海水入侵。”

十三、环境与资源保护委员会提出，我国南方城市临河建筑物、构筑物较多，修订草案第三十六条第一款有关临河建筑物、构筑物的工程建设方案都需经水行政主管部门审查同意的规定可能影响城市规划的实施。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”此外，根据有的常委委员和部门、专家的意见，建议将这一条第三款关于“建设桥梁、码头等重点工程设施，应当进行地质灾害危险性评估”的规定删去，由其他有关法规规定。

十四、修订草案第三十七条第一款规定：“国家实行河道采砂许可制度。”环境与资源保护委员会和有的地方、部门提出，河道采砂活动除涉及水法外还涉及其他相关的法律，在实践中矛盾较多，建议授权国务院制定实施河道采砂许可制度的具体办法，以便于有效地实施。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”同时，对修订草案法律责任中有关河道违法采砂的规定作相应修改。

十五、修订草案第四十二条第一款规定：“调蓄径流和分配水量，应当以流域为单元制定水量分配方案。”环境与资源保护委员会提出，水量分配应以流域规划和水中长期供求规划为依据。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案。”同时，相应将这一条第四款修改为：“在不同行政区域之间的边界河流上建设水资源开发、利用项目，应当符合该流域经批准的水量分配方案，由有关县级以上地方人民政府报共同的上一级人民政府水行政主管部门或者有关流域管理机构批准。”

十六、修订草案第四十五条第二款规定：“依法获得取水权的单位和个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在其取水权年限和取水限额内，经原发证机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原发证机关办理取水权变更手续。”环境与资源保护委员会和有的部门、地方提出，我国目前水资源的使用缺乏科学准确的定量标准，取水许可与水资源有偿使用制度也还不完善，规定节约的水资源可以有偿转让的条件尚不成熟，建议删去这一款。有的常委委员、农业与农村委员会和有的部门、地方认为，对国有水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，积极探索建立水权制度和水市场，进一步发挥市场机制在水资源优化配置方面的作用，是水资源管理制度的重要改革措施，本法应当为依法有偿取得的取水权可以有偿转让提供必要的法律依据。鉴于水资源使用权有偿转让问题比较复杂，各方面的认识不尽一致，法律委员会建议保留修订草案中有关取水权可以依法有偿转让的原则规定，以进一步听取常委委员的审议意见。

十七、修订草案第七十五条第一款规定：“有关跨国界水资源的对外交涉及谈判工作，由国务院水行政主管部门会商国务院外交行政主管部门后进行。缔结或者参加有关跨国界水资源的国际公约、协定，依照《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定办理。”有的常委委员提出，有关跨国界水资源的谈判工作是具体工作问题，可不在本法中规定。因此，法律委员会建议删去这一款。

此外，还对修订草案作了一些文字修改。

修订草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。

修订草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。