分税制方案详解

出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第62页（9498字）

一、分税制改革的总体构想

(一)分税制方案的设计和出台过程

根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的总体要求和国务院关于财政、金融等方面改革的部署，财政部从1993年5月份开始着手分税制改革方案的研究和测算工作。

7月在全国财政会议上将初步方案提交各省市自治区财政厅局长讨论。

8月份朱镕基副总理的话讲是基副总理召集有关部门在北戴河集中研究1994年改革问题时，三次听取分税制改革方案的汇报，并作了许多重要指示。经党中央、国务院批准，先后成立了财税改革领导小组和财税改革专题调研小组，就财政体制改革方案广泛征求专家和有关部门领导同志意见。在此基础上，对分税制改革方案进行了修改完善。

8月底正式向国务院汇报，9月初向政治局常委会汇报，原则通过分税制改革方案。此后，朱副总理带领有关部门的同志到广东、海南、新疆、辽宁、山东、上海、北京、天津、江苏、浙江、内蒙古、河北等省、市、自治区，向当地领导同志传达党中央、国务院关于实行分税制改革的决定，与地方同志交换意见。这期间，根据各地实际情况，又对方案作了一些调整。

10月底11初，财政部召开省市财政厅局长座谈会，对调整后方案进一步征求意见，并核对各地的基础帐。

11月3日，朱副总理听取财税改革领导小组汇报，对进一步完善分税制改革方案作了重要指示。在党的十四届三中全会上，分税制改革方案得到肯定。11月25日和26日，国务院常务会议，国务院办公会议先后研究、通过了修改后的分税制改革方案，并决定将方案提交经济工作会议讨论。

12月，国务院正式发文，决定1994年在全国统一实行分税制财政管理体制。

在半年多的时间里，财政部先后设计了40多套改革方案，经反复研究论证，终于形成了一个把国际经验与我国实际结合起来，并具有较强的可行性的分税制的基本框架。

(二)改革目标

在分税制改革方案设计中，各方面达成一个共识。即：分税制改革是长期的过程，从长远来看，要参照国际经验，建立一套科学、规范、合理的分税制；但从近期看，由于各方面条件限制，只能首先将分税制的基本框架建立起来，然后逐步改进、逐步完善。按照这一思路，我们将改革的总体目标(或者说长期目标)以及近期目标确定如下：

1．总体目标。

分税制改革的总体目标是：适应社会主义市场经济发展的客观要求，以保证政府提供均等化社会公共服务目标，在合理划分政府事权的基础上确定各级政府的财政支出范围；以保证中央多收为原则，按税种划分各级政府的收入范围；以财权与事权相统一为原则，确定中央对地方的转移支付。做到政府间分配关系合理，中央宏观调控有效，从而促进社会资源的优化配置和国民经济的持续、快速、健康发展。

2．近期目标。

分税制改革的近期目标是：借鉴国际经验，结合中国国情，先建框架，后求完善。实现三个突破；

一是突破按行政隶属关系划分收入的办法，按税种划分中央和地方的财政收入；

二是突破单一税收体系，建立中央和地方双重税收体系。中央和地方分设税务机构，分别收税；

三是突破包干体制下的财力分散机制，形成有利于财力适当集中的财政运行机制。

(三)指导思想

分税制改革的指导思想是：

第一，正确处理中央与地方的分配关系，调动中央财政和地方财政两个积极性，促进国家财政收入的合理增长，逐步提高中央财政收入占国家财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央财政的财力，增强中央政府的宏观调控能力。

第二，合理调节地区之间的财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。

第三，坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。依法赋予地方适当的地方税收立法和支出调剂权。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。

第四，坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从我国的实际情况出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。特别是在当前，要针对收入流失比较严重的状况，通过划分税种和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长；要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范化；作为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整逐步进行。

(四)基本思路

根据上述改革目标和改革的指导思想，我们确定了以“存量不动、增量调整”为实质的改革思路。

其一，存量不动，是指现有财力的分配格局不变，保地方既得利益。具体形式是：原包干体制对地方确定的上解或补助继续执行；以1993年为基期年，分税后净上划到中央的收入按基数全部返还地方，而且以基数递增的形式返还一部分增量。

其二，增量调整，是指对未来收入增量的分配格局进行调整，使中央能够适当集中一部分财力。就中央对省体制而言，通过分税，改变全国财政收入初次分配中央得小头(占30%左右)状况，形成中央得大头(占60%左右)的分配格局。分税后净上划中央收入的增量除少部分返还地方外，大部分留归中央。也就是说中央通过收入上划得到一部分上划收入的增量。

其三，根据分级管理的原则，先由中央负责确定对省的分税制。然后，由地方政府根据分税制改革的基本原则，确定省以下的分税制。省对地、市的体制，由省负责确定，市对县的体制由地、市负责确定，县对乡的体制由县负责确定。

二、分税制的基本内容及操作办法

根据分税制改革的总体构想，确定了中央对省近期分税制改革的四项具体内容：一是在划分政府事权的基础上划分财政支出的范围；二是按税种划分收入，保证中央得大头；三是实行税收返还，中央集中一部分上划收入的增量；四是原体制上解、补助办法继续执行，并根据分税后的情况，对部分地区原体制上解和补助的具体形式作适当的调整。

(一)在划分政府事权的基础上划分支出

中央政府与地方政府之间的财力分配，主要是以行使政府职能所需支出的多少为依据的，也就是我们通常所讲的财权与事权相统一。所以，政府事权的界定是分税制的重要前提。由于政府职能权限的确定是一项非常复杂的工作，我国的行政管理体制改革正在进行之中，分税制暂时只能在现有政府事权划分的基础上进行。这样势必导致三个问题：一是由于事权划分不尽合理，难以做到合理划分财权；二是事权不确定，财权难以确定；三是在现有事权划分的基础上划分财权，反过来会影响事权的合理调整。尽管如此，分税制改革还必须在现有“基本清楚、合理”的事权划分的基础上全面展开。

根据目前中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。

中央财政支出具体包括：中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出、公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政则主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体支出项目包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，价格补贴支出以及其他支出。

(二)按税种划分收入，保证中央得大头

1994年税收管理体制与分税制改革同步进行。分税制根据新税制在中央与地方之间划分税种，确定各自的收入范围。基本原则是：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税种；将适合地方征管的税种划为地方税。具体划分如下：

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，原来的办法是中央负担80%，地方负担20%，这次体制改革后，将地方负担的20%，按1993年实际数固定下来，由地方继续负担；中央原负担的80%部分及以后年度新增加的出口退税，全部由中央负担。

地方固定收入包括：营业税(不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税)，地方企业所得税(不含非银行金融企业所得税)，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含银行总行、铁道、保险总公司集中交纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，耕地占用税，契税，遗产税，土地增值税，国有土地有偿出让收入等。

中央财政与地方财政共享收入包括3种：增值税、资源税和证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易税，中央地方各分享50%。

将增值税、证券交易税和资源税划为共享税，道理在于：

这次工商税制改革后，将形成以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度，增值税将成为我国最主要的税种。预计1994年这个税种的收入将达到2000亿元。增值税的调节范围已遍及工业生产各个领域、各个环节，并已延伸到商业批发零售环节，属于与经济发展直接相关的最主要的税种。把它列为共享税，可以使中央和地方各级政府都来关心经济建设，符合调动两个积极性的原则。同时，也有利于中央和地方财政收入的稳定增长。

证券交易税主要集中在上海、深圳等城市，这部分税收是按交易额分别对证券交易双方征收千分之三实现的。尽管证券交易所设在个别城市，但税源来自全国各地，所以这个税种的收入不能全部留在当地，把它列为中央和地方共享税比较适当。资源税，按照资源国有的原则，应当划归中央，但目前我国的实际情况是资源大部分集中在中西部地区，资源大省一般都是财政穷省，因此将资源税划为共享税，除海洋石油资源税划归中央外，其他资源税全部划给地方，以体现对中西部地区的政策照顾。

按照上述收入划分办法，按可比口径初步测算，中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重，将由包干体制下的28%左右上升到57%左右，增加了约30个百分点。不过，中央财政增加的绝大部分收入还要通过税收返还的形式返还地方。

(三)中央对地方实行税收返还，并适当集中一部分收入增量

这次财政体制改革贯穿了一个基本原则，就是以1993年为财政体制测算的基期年，保各地方1993年既得财力。同时，通过调整地方上划中央收入增量的分配关系，使中央多得一些财力。

所谓既得财力，就是地方按现行体制规定已经得到的财政资金。简单地讲，在财政上解地区，其既得财力等于地方财政收入减去上交中央的收入；在财政补贴地区，其既得财力等于地方财政收入加上中央补助收入。

实行分税制后，与原体制收入划分办法相比，地方上划中央的收入主要包括：消费税、75%的增值税、外资银行及地方非银行金融企业所得税、50%的证券交易税等。中央下划地方的收入主要包括：城镇土地使用税(50%)、耕地占用税(30%)、国有土地有偿出让收入，个别地区还包括资源税。因地方上划中央收入大于中央下划地方的收入，所以，二者相抵即得到地方净上划中央的收入。按照保既得利益的原则，再把这部分收入返还给地方，我们称之为中央税收返还。从1994年起，中央税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地当年入中央金库的增值税和消费税比上年增长率的1∶0．3系数确定，即某地区当年入中央金库的增值税和消费税每增长1%，中央财政对该地区的税收返还增长0．3%。另外，还规定，1994年及以后年度，上划中央收入如果达不到上年基数的，要相应扣减税收返还基数。

下面具体介绍税收返还基数、1994年及以后年度税收返还的计算方法：

1．净上划收入即税收返还基数的确定。

主要有两种计算方法可供选择

(1)分税前后地方收入相抵法

即首先分别计算包干体制下的地方应得收入和分税后的地方应得收入，二者相抵，差额即为地方净上划到中央的收入。分5步进行：

第一步，调整确定纳入体制算账范围的收入基数

第二步，计算确定包干体制下的地方应得收入

根据国务院文件规定；1993年卷烟产品税比1991年增长部分，上解地区应上交中央60%，补助地区应上交中央40%；卷烟超计划生产部分的产品税收入应全部上交中央财政。这两部分税收属于中央的收入，全额包含在1993年地方收入数中，因此，在计算地方应得收入时需作扣除。

假设经第一步调整后H省全部财政收入为100亿元。分税前，中央收入30亿元，地方收入70亿元。地方收入中，按规定应上交的卷烟产品税为5亿元。那么，在总收入不变的情况下，中央与地方实际应得收入分别为35亿元和65亿元。

第三步，按总体税负不变的原则，将1993年各税种收入转换成税制改革后各税种的收入

转换内容主要包括：

改革后的消费税由原特别消费税、烟酒专项收入和一部分原产品税、增值税和工商统一税组成；

改革后的增值税由原增值税、批零营业税、部分产品税和工商统一税组成；

改革后的营业税由原营业税扣除转增值税部分，再加上一部分工商统一税组成；

另外，原对农林牧水产品征收的产品税转入农林特产税；原对生猪、菜牛、菜羊征收的产品税转入屠宰税；冶金等行业的部分产品税增值税转作资源税。

上述收入转换的具体内容和某些特殊的处理方法，将在“新税制及与分税制的衔接”一章中作详细介绍。

第四步，根据分税办法，计算确定分税后地方应得收入

设H省全部100亿元收入构成是：消费税20亿元，增值税50亿元，营业税15亿元，资源税(非海洋石油资源税)5亿元，其他地方税种收入10亿元。

地方应得收入=50×25%+15+5+10

=42．5亿元

第五步，计算确定税收返还基数

H省税收返还基数=分税前地方应得收入－分税后地方应得收入

=65－42．5

=22．5亿元

(2)上划收入与下划收入相抵法。

第一步，调整确定纳入体制算帐范围的收入基数

方法同上。

第二步，计算确定中央下划收入和地方上划收入

分税后中央实际下划地方的收入主要包括：城镇土地使用税、耕地占用税、国有土地有偿出让收入等收入项目的中央分成部分，个别地区还包括资源税。

为便于计算，将原属中央收入的中央石油、石化、电力、有色四个部门的产品税、增值税和营业税(即中央地方“七三”分成中央所得70%部分)，名烟产品税，名酒产品税，卷烟提价征收的产品税，特别消费税，烟酒专项收入等，先都视同下划收入，计算在下划收入总额之内，并计入地方收入总额。然后，再将这部分收入包括在内，统一计算地方上划中央收入数额。这样做并不影响地方净上划收入的数额。

第三步，计算确定税收返还基数

用上述地方上划中央收入数减去中央下划地方收入数，得出地方净上划中央收入数，亦即中央对地方的税收返还基数。

需要说明的是，在计算上划收入时，必须先进行旧税种收入到新税种收入的转换。

2．某一年度税收返还数额的确定。

中央对地方的税收递增返还按环比计算，即每年在上年税收返还数额的基础上增长。具体计算公式为：

(1)1993年为基期年，仍按原包干体制结算。不过，我们也可以按分税制的算帐方法，把该年的中央税收还用公式表示如下：

H省1993年税收返还=H省1993年核定净上划中央的收入

(2)H省1994年税收返还=H省1993年核定净上划中央收入×

(1+1994年H省缴入中央金库的增值税和消费税比上年增长%×0．3)

(3)H省以后年度税收返还=H省上年税收返还×

(1+当年H省缴入中央金库的增值税和消费税比上年增长%×0．3)

如H省1995年中央税收返还为30亿元，1996年该省缴入中央金库的消费税和增值税收入比上年增长12%，那么，1996年中央对该省的税收返还比例为3．6%(12%×0．3)

H省1996年应得税收返还=30×(1+3．6%)=31．08亿元

(4)关于1994年上划收入增长目标。1994年8月份全国财政工作会议上明确了1994年上划中央收入的增长目标。为便于考核计算，以缴入中央金库的消费税和增值税(即75%部分)为标准，分省确定增长目标，全国平均为16%。分三种情形具体考核：第一，凡达标的，中央税收返还照常进行；第二，超过基数，但未达标的，不减税收返还基数，只扣当年税收返还额；第三，未达基数的，既扣税收返还基数，又按基数与目标的差额，扣减少当年的税收返还数额。

(四)原体制规定的地方上解和中央对地方补助继续执行

原体制办法共有五种类型，即：总额分成、递增包干、定额上解、定额补助和分税制试点，分税制试点实际上包括递增包干和定额补助两种体制。为保地方既得利益，顺利推行分税制改革，实行分税制以后，原体制的继续补助暂时不变。原体制中央对地方的补助继续按规定补助；原体制地方上解仍按原定体制办法执行；实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解。

在1994年底的全国财政工作会议上，根据地方同志的意见，财政部又提出了一个原体制改进方案，即原实行递增上解的，以1994年原体制部分上解额为基数，以后年度改为定额上解。