技术评估办公室
出处：按学科分类—自然科学总论 北京理工大学出版社《科学技术论手册》第428页（4350字）
从许多方面看，在成立技术评估办公室(OTA)这个案例中，科学例外论的主张被政府内部更为重要的制度性关怀所压倒。那些仅仅关注前者的观察者可能会忽视后者的意义。当国会成员在60年代末和70年代初考虑建立技术评估办公室的时候，人们［尤其是科学家］提出不少要求，认为鉴于科学和科学政策的特殊性，国会需要这个新组织。这些要求构成了支持柏拉图式的科学例外论与知识论例外论的论证。从这种观点看，技术评估办公室的任务是向那些无法理解科学的政府官员提供专家技术咨询。这个机构要把科学的特殊权力带给立法机关。
在科学共同体中存在一种普遍的感觉，认为国会没有充分的准备去处理那些涉及科学技术的政策性问题。美国立法机关的批评者明确提出了柏拉图式的例外论，以此为建立新机构辩护。他们主张，在具有特殊专业知识的技术共同体与国会大厦的决策者之间需要建立更为紧密的关系，后者虽然具有政治权威，但他们并不理解科学。参与建立技术评估办公室的听证会的人［他们来自学术界、私人部门以及特定的科学组织］，他们所关注的是内行知识在改善政策内容上的能力，为了民主制度将来的健康发展，他们试图为国会提供更好的专家信息［美国众议院，1971；美国参议院，1972］。
技术评估办公室最初的发起者，埃米利奥·达达里奥［D-Conn］议员，设想出这样一种机构，即在议员自己没有受过训练或者没有背景因而无法充分理解的重要议题上，这个机构可以提供中立恰当的判断。这一观点背后的隐含假设是知识论的独特性——这个机构可以为国会提供接近真理主张的机会，否则它就无法把握这些真理。
在一个广为人知的技术评估报告中，国家科学院也以科技政策存在特殊问题为背景来看待上述问题，并提倡建立一个评估技术的新机构，这样，国家决策的整个体制都可以得到改善［国家科学院，1968］。从这种视角来看，技术评估办公室将是技术共同体［它掌管着内行信息］与政治决策者之间的一种独特的连接点。技术评估办公室成了科学独特性问题的容身之所；它的意义在于拿出更好的政治决策来。
在此期间，另一股重要的政治动力也在国会中发挥着作用。对于许多议员来说，技术评估办公室不仅仅是一种迎合科学技术例外论的机制，而且部分解决了部门之间的权力平衡这个完全不同类型的问题。鉴于行政机关的权力多年来不断膨胀，许多议员都很关注跨部门政治以及对决策权力的制约［森德奎斯特，1981］。他们之所以支持技术评估办公室提案，不仅仅是因为他们把它看做是一个容纳科学的知识论独特性或柏拉图式的独特性的场所，而是因为他们想获得一些与行政部门斗争的资源。建立技术机构的提案的出现正是时候，它成了达成这些制度目标的工具。技术评估办公室不仅能够解决特定的公共政策领域所产生的问题，而且可以服务于美国政府设置的政治目的。最终获胜的正是这种制度性动力。
1972年，技术评估办公室立法没能提到众议院和参议院，当时具有纪念意义的国会改革正如火如荼地进行着。在人们提出大量的指责［最引人注目的是尼克松总统对越南战争的管理以及拨款的冻结］之后的数年里，议员们试图扭转权力制衡向行政机关倾斜的局面。在国会史上，这个时期出现的组织变迁和法规变迁是国会所做的最艰苦的尝试，目的是为了巩固它在分权体制中的地位。议会成员通过了1974年国会预算与冻结控制法，成立了国会预算办公室，并限制了总统冻结拨款的权力。他们通过了1973年战争权力决议案，这个法案为他们享有宪法规定的宣战权的主张提供了支持。而且，他们提高了审计总局的规模和办事能力。在众议院，委员会成员的数量在70年代增加了3倍［史密斯和迪林，1990］。改革潮流的势头强劲，但与科学政策没什么关系。
国会权力衰落的部分原因是，行政部门掌握了高级专业知识并能够获得所有类型的信息。就这两个部门的运行而言，这种不平衡是与生俱来的。自罗斯福新政以来，随着官僚机构的膨胀以及行政部门向更多活动领域的扩张，这种不平衡对国会来说变得越来越棘手。冷战政治也突现了美国政府总统在对外政策与国防中的作用，它还促成了总统科学顾问机构的建立［基利安，1982］。到70年代，国会普遍感到它无法有效保护自己的权威，这部分是因为国会的专业资质较差。
森德奎斯特［1981］观察到，“与尼克松总统的冲突表明，国会要在信息收集和分析上实现自足，这样它就有能力在同等的水平上制衡行政部门或与它进行斗争”［第406页］。国会认识到，自己需要“在由行政部门和利益集团提供的传统的信息来源之外”进行信息收集和分析［瑟伯，1977，第101页］。如果不获得这种信息，那么当国会成员反对官僚或总统的时候，在政治上就会处于不利地位。国会成员把这个问题称为国会的“信息鸿沟”［富卡，1972］。
这个鸿沟并非是科学技术的特征所导致的，它存在于不同的政策谱系中。议会在专业资质方面的历史不利地位是分权体制的一个众所皆知的特点［N．卡森，1992；卡斯帕，1981；J．H．吉本斯，1988a；吉本斯和格温，1985；金登，1981；迈泽伊，1991；普菲夫纳，1991］。正是在这个紧张的背景下［在尼克松执政期间这种紧张关系变得尤为突出］，国会成员不仅采纳了达达里奥建立新的国会预算办公室、扩充审计总局和国会研究部以及全面增加人员规模的提议，而且采纳了他建立技术评估机构的提议。
在关于建立技术评估办公室的争论中，至少有一半的议案支持者谈到，不仅需要提高国会成员进行客观分析的资质，而且需要减少国会对行政部门的依赖性。奥林·蒂格议员［1972］抱怨道，随着立法的技术含量在50年代和60年代的不断提高，国会委员会“不得不越来越依赖行政部门的专家或那些在议会讨论的问题上存在既得利益的外部群体”［第3200页］。约翰·安德森［1972］提请他的同仁注意，议会有关超音速运输的决策曾经举步维艰，这让人们回想起，“当一些成员过多地依赖于行政管理部门的辩护理由并缺乏必要的信息来加以抵制时，他们的确切感受是什么”［第3210页］。埃施议员［1972］这样表达了他对技术评估办公室的期望：“我认为每一个［政府］部门都应该组建自己的科学技术专家群体——这些专家虽然在技术分析中是客观的，但是却忠实于他们所服务的部门的目标和既得利益。”［第3200页］
另一位议员约翰·怀得勒在几年后评论道，在他看来，之所以建立这个机构，是因为议员们对行政管理专家的怀疑在加重，“后者的偏见显而易见”。在国会上，怀得勒刻画了行政管理官员的措辞：
他们告诉我们的每件事情都是为什么行政管理部门的方案是正确的，已做出的决策是正确的，等等。……我的直觉是，国会需要一个独立的科学群体，可以通过这个群体来获得或多或少的专业证据……我的确认为，这种思想推动着技术评估办公室的建立。［美国参议院，1979，第59页］
对于这些议员以及其他议员来说，技术评估办公室不仅仅是一种新的权威，能够处理先前无法理解的问题，而且是一个政治联盟，一个帮助国会在专家面前——他们与历史上更为强大的行政部门是一伙的——维系自身的权威的“专家证人”。技术评估办公室的第三任长官约翰·吉本斯博士［1988a］指出：“国会建立技术评估办公室是为了对行政权力做出回应。”［第418页］
这并不是说科学例外论信念没有影响到技术评估办公室的建立，因为正是此种信念致使建立新机构的提案得以产生。但是，这个提案之所以能在议案堆积如山、通过率很低的环境中脱颖而出并得以通过，是因为受到了制度强制力的支持。在第92届国会中［此时技术评估办公室已建立］，人们提出了2万多项议案，然而只有768项得到批准［斯坦利和尼米，1988］。政策例外论不仅无关紧要，而且也不足以促成该机构的建立。正如人们在解释政治产出时经常所说的那样，技术评估办公室的建立并不存在惟一的“原因”。这个机构是制度政治学和政策主张影响的产物。
这样的说明并不意味着，技术评估办公室这样的机构只存在于类似于美国的体制中。相反，法国、德国、荷兰以及英国在技术评估办公室的鼓动下都建立了评估机构。但是，美国在70年代建立技术评估办公室的理由以及它的运作特点打上了美国政治体制与众不同的烙印。1972年以来，就技术评估办公室在立法过程中所发挥的作用而言，跨部门政治依然非常重要——正如吉本斯［1988b］在演说中评论的那样，这个机构“提出了80个积极制衡行政部门的草案”。这样看来，技术评估办公室“是国会手中的鞭子，它有助于让行政管理部门对国会提出的要求保持忠诚”［赫尔希，1989，第F1页］。
技术评估办公室是国会不信任行政部门的专家的表现，这种不信任暗含了对知识论例外论的拒斥。议员反对，在政治过程中忠实于其他机构利益的科学家和工程师能够发现并代表有效的技术“真理”的观点。虽然技术评估办公室的成立表明，进入技术争论的成本是很高的，但这个机构的存在也并不必然地支持柏拉图式的例外论。其他许多政策领域也提出了需要专家知识才能解决的内行问题。税法［不是科学政策］常常被认为是国会政治中最深奥、最复杂的议题。议员们聘用了所有类型的“专家”，其中包括律师、经济学家、会计师等。先于技术评估办公室两年成立的国会研究部以及两年之后成立的国会预算办公室表明，议员们在70年代感到需要所有方面的专家。
技术评估办公室在立法机关中的功能反映了一组复合问题：科学技术政策的挑战，美国政府固有的制度上的紧张以及当今国会中作为政策问题的司法政治，都存在于一个高度发达的常规委员及其无数的附属委员的体制之中。技术评估办公室之所以能够成立，是因为达达里奥的提案［它以政策例外论的语言表达出来］还能够服务于一个更宏大的制度目标，这个目标在议员当时的议事日程表上居于首位。