行政法

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》第549页（3411字）

规范国家行政权及其运作方式，调整行政社会关系的法律规范系统。

行政法就其实质而言，是规范国家行政权及其运作方式的法。首先，行政法确立行政主体：通过行政组织法设置行政机关；通过特定行政管理法授予一定的非行政机关组织以特定的行政职权，从而使行政权属明确。在国家整个社会生活中，只有行政机关和法律、法规授权的组织才能行使行政权，其他组织、团体均不具有行政主体的地位，其行使行政权的行为均为非法、无效。其次，行政法规定各行政主体之间的相互关系，使国家整个行政机关和法律、法规授权的组织构成一个有序的协调运转的系统。各行政主体地位明确，职责、职权明确，从而能各尽其职，各负其责，避免互相推诿，相互扯皮。再次，行政法规定各行政主体行使行政职权的方式、程序，保障行政主体正确、合理行使职权，防止其滥用权力。此外，行政法设定对各行政主体及其工作人员的法律监督机制，规定行政主体及其工作人员违法、失职的法律责任，促使其依法行政，避免侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。行政主体及其工作人员如违法行政，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，行政法则为之提供各种可供选择的救济途径，使公民、法人、其他组织被侵犯的权益能获得有效的补救。

行政权及其运作方式之所以需要行政法加以规范和控制，其原因在于：第一，民主国家的性质决定了行政权必须依法行使。民主国家是人民当家作主的国家，人民通过其代表机关选举产生政府，赋予政府行政管理的权力。政府必须按照人民的意志和利益行使其被赋予的权力。而人民意志和利益的体现形式是法律，故政府对社会管理必须依法进行，即必须依法行政。否则，就背离了民主国家的性质。第二，行政权的特性决定了必须依法行政。行政权是一种最直接、最经常、最广泛涉及公民、法人和其他组织权益的国家权力，是一种以国家强制力为后盾，并可以以各种直接的和间接的强制手段保证其运作的国家权力。这种权力必须加以规范和控制，才能保障其正确行使，不侵犯行政相对人的权益。否则，必然导致滥用，导致腐败，构成对公民、法人和其他组织合法权益的侵犯。第三，现代社会经济的高度发展要求依法行政。由于现代科学技术日新月异的进步，社会经济获得了前所未有的迅猛发展，从而使行政管理变得越来越复杂，过去的经验管理和人治愈益不适应现代社会的需要，管理的科学化和法制化成为必须。第四，市场经济体制的建立和运转要求依法行政。在过去计划经济体制下，个人均较稳定地从属于一定的企业、组织、单位，而企业、组织、单位又均直接或间接从属于一定的政府机关，行政命令式的或家长式的管理维系着整个社会关系，社会对法律的需求是很有限的。但在市场经济体制下，企业、组织、单位对于政府是相对独立的实体，有相应的经营、活动的自主权，个人对于企业、组织、单位也不具有过去那种近似于人身依附的关系，有了根据自己的知识、特长、兴趣选择职业和工作单位的一定的自由。在这种条件下，整个社会秩序，包括经济秩序，不可能再依靠行政命令维系了，法律对社会关系的调整，包括行政法对政府与公民、法人、其他组织行政关系的调整，即成为必须。

行政法就其内容而言，是调整行政社会关系的法。所谓“行政社会关系”，从广义上讲，包括内部行政关系与外部行政关系。外部行政关系指作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织，因行使行政职权或接受法制监督而与作为行政相对人的个人、组织以及与作为法制监督主体的国家机关、组织、个人之间而发生的各种关系。内部行政关系指行政主体相互之间(如上下级行政机关之间、平行行政机关之间、行政机关与法律、法规授权组织之间等)因行使行政职权而发生的各种关系，以及行政主体与其公务人员之间因职务履行、考核奖惩、工资福利等而发生的各种关系。从狭义上讲，行政社会关系仅指外部行政关系。外部行政关系是行政法调整的基本对象。内部行政关系是围绕着外部行政关系而发生的，依附于外部行政关系。而且，内部行政关系发生的争议一般不能诉诸司法程序裁决，法院只受理因外部行政管理关系争议而提起的行政案件。因此，人们通常讲到行政法的调整对象时，一般所指的只是外部行政关系而不包括内部行政关系。所谓行政法调整的社会关系，主要是指行政主体与行政相对人的关系。行政法对行政关系的调整，主要是通过下述方式实现的：①规定各行政主体在各相应领域、相应事项上的职责、权限，确定其对行政相对人管理的方式、程序；②规定行政相对人在各相应行政领域中的权利、义务，确定其相应行为规范；③规定行政相对人违反各相应行政领域义务的法律责任，确定行政主体追究行政相对人法律责任的方式、程序；④规定行政主体违法侵犯行政相对人合法权益的法律责任，确定行政相对人对行政主体违法侵权行为寻求救济的途径、程序。行政法通过对行政主体与行政相对人关系的调整，保障国家行政管理的顺利进行，也保护行政相对人的合法权益不被行政主体违法、失职的行政行为所侵犯。

行政法就其形式而言，是其法律规范散见于各种法律文件而无统一法典的法。行政法不同于民法、刑法，世界各国至今没有一部统一的行政法典，而且今后也不可能制定出如同民法典、刑法典那样的统一法典。行政法之所以只能有单行法(包括单行法典)而不可能有统一法典，是因为其所调整的对象的性质所决定。行政法调整的社会关系极为广泛，涉及政治、经济、文化等各个领域以及公安、工商、海关、税务、环境、卫生等大量的管理部门。人们不可能将调整所有这些领域和部门的行政关系的不同法律规范集中于一个法典之中。另外，行政关系的种类极为繁多，各种不同种类的行政关系差别极大，如行政立法中的行政关系大不同于行政执法中的行政关系，行政执法中的行政关系又大不同于行政裁判中的行政关系，要将调整各不同种类行政关系的法律规范编纂成一部统一的法典是困难的。再者，行政关系变动性较大，故法律规范的稳定性也远不如民法、刑法，如将之编纂成统一法典，就难以根据行政管理变化的需要而适时加以必要的修改，以适应行政主体依形势变化而灵活调整管理政策、管理手段、管理方式的需要。当然，行政法律规范稳定性低是就其整体而言的，至于行政法中的某些部分的规范，其稳定性并不低于其他法律部门，它们完全可以制定成单行法典，如行政组织法、行政立法法、行政处罚法、行政强制执行法、行政复议法、行政监察法以及具有一定统一性的行政程序法等。

行政法由于没有统一的法典，其规范散见于各种法律文件之中，故法律渊源较广泛，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等(见行政法渊源)。

行政法的整个法律规范分为两大部分：行政法总则和行政法分则。行政法总则由三类法律规范组成。第一类为行政组织法。广义包括行政机关组织法和公务员法。前者规定行政机关的组成、性质、法律地位、职权、活动的基本原则、基本制度以及编制等；后者规定国家公务员的权利、义务和国家公务员录用、考核、奖惩、晋升以及工资、福利、保险等各项管理制度。狭义仅指行政机关组织法。第二类规范为行政行为法。规定行政机关和法律、法规授权的组织实施行政行为的实体和程序要求，如范围、幅度、方式、步骤、手续、时限等。行政行为法包括行政立法法、行政许可法、行政处罚法、行政强制执行法、行政裁判法、行政程序法等若干分支部门法。第三类规范为行政法制监督、行政责任、行政救济法。行政法制监督、行政责任、行政救济是三种不同的行政法律制度，但三者之间有着密切的联系。调整这些制度的法律规范，有许多是完全相同的，其区别只是从不同的角度考察。例如，行政复议法和行政诉讼法从对行政主体行为的审查和监督的角度考察，应认为是行政法制监督法，但从对相对人合法权益保护的角度考察，又应认为是行政救济法。行政法的第二大部分规范为行政法分则。行政法分则调整各具体部门行政管理的特殊问题，故又称“部门行政法”。其主要分支部门有公安行政法、民政行政法、经济行政法、科技行政法、文化行政法、教育行政法、卫生行政法、外事行政法、军事行政法等。