关于《中华人民共和国引渡法(草案)》的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第3124页（3880字）

全国人大常委会法制工作委员会副主任 胡康生

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国引渡法(草案)》的说明。

1993年以来，我国与11个国家签订了引渡条约，并且参加了一些载有引渡条款的国际公约，如《关于制止非法劫持航空器的公约》等。为了进一步明确有关部门在办理引渡案件时的职责，为国内的引渡工作提供法律依据，有利于我国同外国更好地开展刑事司法合作，打击犯罪，维护我国的国家利益，1994年，外交部开始进行引渡法的起草研究工作。本届全国人大常委会将引渡法列入立法规划后，法制工作委员会根据立法规划，研究了我国与外国签订的引渡条约，以及我国宪法、刑法、刑事诉讼法等有关法律规定，并参考了有关国际公约、国外有关立法和实践，在征求外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等有关部门和专家学者意见的基础上，起草了《中华人民共和国引渡法(草案)》。现将草案的主要内容和问题说明如下：

一、关于引渡和拒绝引渡的条件

草案第六条规定了准予引渡的条件，主要包括以下两项内容：第一，“引渡请求所指的行为，依照中华人民共和国法律和请求国法律均构成犯罪”(通常称为“双重犯罪”原则)；第二，必须达到一定的刑期标准，即“为了提起刑事诉讼而请求引渡的，根据中华人民共和国法律和请求国法律，对于引渡请求所指的犯罪均可判处一年以上有期徒刑或者其他更重的刑罚；为了执行刑罚而请求引渡的，在提出引渡请求时，被请求引渡人尚未服完的刑期至少为六个月。”根据本条规定，上述两项条件必须同时具备才可引渡。这一规定，与我国同外国之间签订的引渡条约的规定和国际上的通行作法是一致的。规定双重犯罪的原则主要是考虑对于依照我国法律也构成犯罪的，我们才可向外国移交被请求引渡人。规定刑期标准主要是考虑对刑期太短的，经过复杂的程序进行引渡，实际意义不大。

根据我国的国情，参考我国同外国之间签订的引渡条约的规定，草案规定了应当拒绝引渡的情形。规定拒绝引渡的情形，主要是体现国家的主权原则、政治主张和人道主义等。根据草案第七条规定，有下列情形之一的，应当拒绝引渡：(一)根据中华人民共和国法律，被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的；(二)在收到引渡请求时，中华人民共和国的司法机关对于引渡请求所指的犯罪已经作出生效判决，或者已经终止刑事诉讼程序的；(三)因政治行为而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的；(四)被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚，或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的；(五)根据中华人民共和国或者请求国法律，在收到引渡请求时，由于犯罪已过追诉时效期限或者被请求引渡人已被赦免等原因，不应当追究被请求引渡人的刑事责任的；(六)被请求引渡人在请求国曾经遭受或者可能遭受酷刑或者其他残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚的；(七)请求国根据缺席判决提出引渡请求的。同时，草案规定了可以拒绝引渡的情形：(一)中华人民共和国对于引渡请求所指的犯罪具有刑事管辖权，并且对被请求引渡人正在进行刑事诉讼或者准备提起刑事诉讼的；(二)由于被请求引渡人的年龄、健康等原因，根据人道主义原则不宜引渡的。上述规定，是我国与其他国家签订的引渡条约中已规定的内容，同时也是国际上拒绝引渡的通行标准。规定这些拒绝引渡的条件，既体现国家主权原则，同时也可适应国际斗争的需要。

二、关于引渡的审查程序

为了保证依法正确进行引渡，草案设置了引渡的审查程序。根据引渡的特点和我国的实际情况，草案规定由外交部作为引渡的联系机关，接受外国的引渡申请，对外国提出的引渡请求书及其附件是否齐全，是否符合引渡条约和引渡法在形式方面的要求进行审查。对于不符合条约和引渡法要求的，可以要求请求国提供补充材料；对于符合条约和引渡法要求的，应当将引渡请求书、所附文件和材料送交最高人民法院。

对于引渡案件是否符合引渡条约和引渡法关于引渡条件等方面的审查，草案规定由人民法院进行。人民法院对引渡案件的审查不同于国内刑事诉讼，不是对有关人员进行定罪量刑，而只是根据法律和请求国所提供的材料，审查引渡请求是否符合引渡的条件，是否具有拒绝引渡的情形。因此，引渡的法律审查程序应当简便有效，便于操作，不应完全照搬刑事诉讼法规定的国内刑事诉讼程序。草案规定直接由人民法院负责对引渡请求是否符合引渡条件，是否具有拒绝引渡的情形进行审查，并作出符合引渡条件或者不引渡的裁定。考虑到对引渡案件的处理应当慎重，同时考虑到引渡案件的数量不会很大，草案规定由最高人民法院指定的高级人民法院对请求国提出的引渡请求是否符合引渡条件进行审查，并作出符合引渡条件的裁定或者不符合引渡条件不引渡的裁定。最高人民法院对高级人民法院作出的裁定进行复核。

引渡所涉及的最主要问题是国家主权、国家利益和外交关系，而且在引渡过程中，国际斗争的情况也有可能出现重要变化，考虑到是否引渡的最终决定权由政府行使，政府可以根据情况决定是否引渡，何时决定引渡，主动性、灵活性更强，有利于国际斗争的需要，而且大多数外国也是这样规定的。因此，草案规定对人民法院裁定符合引渡条件的引渡案件，由国务院或者国务院授权的部门决定是否引渡。

三、关于引渡的强制措施

为了确保引渡程序的顺利进行，在外国提出引渡请求后，有可能需要对被请求引渡人采取强制措施，以防止其逃脱；在紧急情况下，请求国也可以在提出正式的引渡请求前，先要求对将被请求引渡的人采取强制措施。考虑到引渡的强制措施与刑事诉讼法规定的强制措施适用对象不同，条件不同，期限不同，不宜直接适用刑事诉讼法规定的强制措施。因此，草案对引渡的强制措施作了专门规定。草案规定：“办理引渡案件，可以根据情况，对被请求引渡人采取引渡拘留、引渡逮捕或者引渡监视居住的强制措施。”草案并对适用引渡拘留、引渡逮捕和引渡监视居住的条件和执行程序分别作了具体规定。

四、关于向外国请求引渡的程序

草案对向外国请求引渡的程序作了规定。向外国请求引渡，可能发生在公安机关或者人民检察院侦查阶段、人民检察院审查起诉阶段、人民法院审判阶段或者被请求引渡人服刑阶段。在决定是否请求引渡时，一方面要考虑法律上是否必要与可行，另一方面也要考虑外交上是否适宜。因此，草案规定，请求外国引渡的，应当由负责办理有关案件的省、自治区或者直辖市的审判、检察、公安、国家安全、监狱机关分别向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部提出意见书，并附有关文件和材料及其经证明无误的译文。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部分别会同外交部审核同意后，通过外交部向外国提出请求。

此外，考虑到在我国向外国提出引渡请求时，有时外国要求我国事先作出一些承诺。对这种情况，如果不作出承诺，就无法引渡，犯罪分子可能就逍遥法外。作出一定承诺并将这些罪犯引渡回国追究其刑事责任，有利于打击犯罪，保护国家和人民的利益。但是，作出这种承诺应当十分慎重。因此，草案规定：“被请求国就准予引渡附加条件的，对于不损害中华人民共和国主权、国家利益、公共利益的，可以由外交部代表中华人民共和国政府向被请求国作出承诺。对于限制追诉的承诺，由最高人民检察院决定；对于量刑的承诺，由最高人民法院决定”。“在对被引渡人追究刑事责任时，司法机关应当受所作出的承诺的约束”。

五、关于引渡法与引渡条约的关系

到目前为止，我国已经与11个国家签订了引渡条约。引渡条约经过全国人大常委会批准，具有法律效力。根据国际惯例和我国处理国际条约与国内法关系的原则，草案规定：“中华人民共和国和外国之间的引渡，依照本法进行。”“引渡条约同本法有不同规定的，适用引渡条约的规定。”引渡法规定了引渡的条件和审查程序，引渡法通过后，我国在同外国谈判引渡条约时，应当遵循引渡法规定的原则，根据引渡法的规定考虑有关问题。

引渡法草案和以上说明当否，请审议。