关于《中华人民共和国消防法(草案)》的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第1344页（4650字）

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院的委托，现就《中华人民共和国消防法(草案)》作如下说明：

现行的《中华人民共和国消防条例》(以下简称《消防条例》)自1984年5月经全国人大常委会批准、国务院公布施行以来，对于加强消防工作，保卫社会主义现代化建设，保护公共财产及公民人身和财产安全，发挥了重要作用。但是，随着经济和社会事业的迅速发展，消防工作也遇到了许多新情况、新问题。近年来，我国的火灾形势相当严峻，特大火灾时有发生。1984年全国的火灾直接经济损失为1．6亿元，1994年增加到12．4亿元。“八五”期间是我国经济发展最快的时期，也是建国以来火灾最为严重的时期。特大火灾不仅给国家财产和公民人身、财产带来了巨大损失，还在一定程度上影响了经济建设和社会安定。火灾形势严峻的主要原因：一是消防建设未能与经济建设同步发展，公共消防设施建设严重滞后。在城市规模日益扩大，高层建筑、地下建筑、公共娱乐场所以及大型综合性建筑越来越多，建筑布局及功能日益复杂，用火、用电、用气和化学物品的应用日益广泛，火灾的复杂性、危险性大大增加的情况下，城市消防站、消防供水、消防通信、消防通道等公共消防设施建设发展缓慢，有的地方甚至倒退，全国平均欠账率达70%以上。社会抗御火灾的能力相当薄弱。二是消防安全责任不明确、不具体、不落实。消防工作是社会性很强的工作，不是哪一个部门、哪一个行业能够独立承担的。多年实践证明，做好消防工作，政府的作用和单位的责任相当重要。近年来，一些地方政府在抓经济工作的同时，消防安全意识没有相应提高，没有处理好经济建设与消防安全的关系，对消防工作抓得不紧、不实。此外，各类单位的消防责任不够明确具体，一些单位的负责人消防安全意识淡薄，没有按照国家有关规定抓好本单位的消防工作，致使一些重大火灾发生或者小火变成大灾。三是有关的法律责任规定不适应新形势的需要。比如，按照《消防条例》规定，违反条例规定，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，情节严重的，对有关责任人员最多只能给予警告、100元以下的罚款、10日以下拘留的行政处罚。如此轻微的处罚不能有效地制止、纠正违反消防管理的行为，不利于预防和减少火灾事故，亟须根据消防监督工作的实际需要，结合新刑法的有关规定，补充、完善有关的处罚制度。

党中央、国务院历来非常关心、重视消防工作。江泽民总书记明确指出：“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山。”国务院于1995年4月批准发布了全面指导新时期消防工作的《消防改革与发展纲要》，明确要求各地方、各部门处理好发展经济与消防安全的关系，同时也要求抓紧拟订新的消防法草案。公安部于1994年初开始着手消防法草案的起草工作。经过反复调查研究、广泛征求意见，数易其稿，于1995年12月向国务院报送了《中华人民共和国消防法(送审稿)》。之后，国务院法制局又会同公安部进一步进行调查、研究，经过反复论证、修改，形成了《中华人民共和国消防法(草案)》(以下简称草案)。草案以江泽民总书记的重要指示为指导思想，在总结以往消防工作经验的基础上，针对近年来火灾事故中暴露出的重点问题和突出问题，继续贯彻“预防为主，防消结合”的方针，重点加强火灾预防工作，把进一步明确单位的防火安全责任，加大对违反消防法律、法规行为的处罚力度，作为新增加的主要措施；同时，对消防组织、灭火救援等作了必要的补充。草案在保持1984年《消防条例》的总体框架的前提下，加以补充、完善，重点更为突出，处罚力度加大，增强了可操作性。草案分为总则、火灾预防、消防组织、灭火救援、法律责任和附则，共6章47条。这个草案已经国务院常务会议讨论通过。现对草案几个主要问题说明如下：

一、关于防火安全责任制

《消防条例》规定，“机关、企业事业单位实行防火责任制度”。实践证明，单位防火责任制是一项十分必要、行之有效的火灾预防制度，是预防为主的主要措施之一。但是，由于《消防条例》对这一制度未作具体规定，防火责任不够明确，不便于在实际工作中落实。因此，草案首先对“消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，坚持专群结合的原则，实行防火安全责任制”作了原则规定(第二条)；同时，明确了防火安全责任制的具体内容，规定了机关、团体、企业事业单位应当履行的具体消防安全职责(第十二条)。在单位普遍预防的基础上，草案还根据各地方在实际工作中创造的经验，确立了重点预防制度，规定消防监督机构应当根据发生火灾可能性的大小以及发生火灾后可能造成人身伤亡、财产损失的危害程度，确定本行政区域内的消防安全重点单位，并规定了消防安全重点单位应当履行的消防安全职责(第十三条)。此外，对室内公共场所的经营管理单位及其工作人员，草案在吸取多次重大火灾教训的基础上还规定：一旦发生火灾，该公共场所的现场工作人员有义务组织、引导在场群众疏散(第二十九条第二款)；对自行逃生、不履行这一法定义务造成在场群众人身伤亡严重后果的，依法追究法律责任(第四十四条)。

二、关于加强火灾预防的其他主要措施

(一)加强公共消防设施建设和管理。公共消防设施是保障社会消防安全的重要基础设施，必须加强建设和管理。因此，草案规定：“城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防通道等内容的消防规划纳人城市总体规划，并负责组织有关主管部门实施。公共消防设施不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建或者进行技术改造。”(第六条)“任何单位、个人不得损坏或者擅自挪用消防设施、器材，不得埋压、圈占消火栓，不得占用防火间距，不得堵塞消防通道。”(第十八条第一款)

(二)加强建筑工程的消防安全审核监督制度。建筑工程不符合国家建筑消防技术标准，往往给建筑物造成消防安全上的先天不足。对建筑工程在设计、施工、竣工验收几个环节进行消防安全监督管理，是最为有效的预防手段。因此，草案规定：“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程，设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计，建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送消防监督机构审核；未经审核或者经审核不合格的，建设行政主管部门不得发给施工许可证。”“经消防监督机构审核的建筑工程消防设计需要变更的，应当报经原审核的消防监督机构核准；未经核准的，任何单位、个人不得变更。”“按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经消防监督机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。”(第八条)“建筑防火材料必须符合国家标准、行业标准。公共场所室内装修、装饰根据国家工程建筑消防技术标准的规定，应当使用不燃、难燃材料的，必须选用依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的材料。”(第九条)

(三)加强对人员集中的公共场所的消防安全管理。人员集中的公共场所发生火灾最容易造成群死群伤的恶性后果，必须重点预防。因此，草案规定：“学校、托儿所、幼儿园、医院、福利院等教育、医疗、社会福利事业场所，歌舞厅、影剧院等文化娱乐场所，博物馆、图书馆、体育馆等文化体育场所，宾馆、饭店、商场、集贸市场等大中型商业、饮食服务业场所等人员聚集的公共场所，在使用或者开业前，应当向当地消防监督机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业。”(第十条)同时，对于举办大型集会、焰火晚会、灯会、展销等群众性活动，草案规定：主办单位应当制定灭火和应急疏散预案，落实消防安全措施，并向消防监督机构申报，经消防监督机构对活动现场进行消防安全检查合格后，方可举办(第十一条)。

(四)加强消防产品的质量管理。消防产品的质量直接关系到在发生火灾后消防产品能否有效地发挥作用，从而保障人身安全和财产安全。因此，对消防产品的质量必须严格管理。草案规定：“消防产品的质量必须符合国家标准、行业标准。禁止生产、销售或者使用未经检验或者经检验不合格的消防产品。”(第十六条)

(五)加强易燃易爆物品的管理。易燃易爆物品易于发生火灾，且发生火灾后往往难以扑救，历来是火灾预防工作的重点之一。因此，草案规定：“生产、储存、运输或者大量使用、销毁国家规定实行严格管理的易燃易爆物品的单位、个人，必须执行国家有关安全管理的规定。”(第十四条第一款)同时还规定：“禁止携带火种进入生产、储存国家规定实行严格管理的易燃易爆物品的场所。禁止携带国家规定实行严格管理的易燃易爆物品进入公共场所或者乘坐公共交通工具。”(第十四条第二款)

三、以公安消防队为主发展多种形式的消防组织

公安消防队是我国消防组织的主要力量。草案规定：“城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队，承担火灾扑救工作。”(第二十四条第一款)同时，为了充分发挥公安消防队昼夜执勤、训练有素、快速反应及其器材、装备上的优势，草案规定：“公安消防队除承担本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作。”(第二十四条第二款)按照我国现有经济发展水平，目前小城镇和广大农村还难以配备公安消防队。为了满足我国广大城乡消防工作的实际需要，借鉴国外多种形式消防队伍并存、专群结合的做法，草案规定：“各级人民政府应当根据经济和社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，增强扑救火灾的能力。”(第二十三条)草案还对设立专职消防队、义务消防队等几种不同形式的消防组织作了规定(第二十四条第三款、第二十五条、第二十七条)。此外，为了提高专、群各类消防队伍的素质并统一调配灭火力量，草案规定：“消防监督机构应当对专职消防队、义务消防队进行业务指导，并有权指挥调动专职消防队参加公安消防队的火灾扑救工作。”(第二十八条)

四、关于法律责任

草案改写的“法律责任”一章，是对《消防条例》的重要补充。按照明确法律责任、加大处罚力度和强化纠正措施的原则，草案规定：对违反消防管理的，可以责令停止违法行为，限期改正；对违法建筑工程逾期不改正的，可以责令停止施工，停止使用；对经营场所、人员聚集的公共场所不符合消防安全的，可以责令停止营业、停止举办活动；对埋压、圈占消火栓或者占用防火间距、堵塞消防通道逾期不恢复原状的，可以强制拆除或者清除。同时，针对违法行为的不同性质，草案还规定了罚款的行政处罚以及行政处分、纪律处分。为了保证依法实施消防监督管理，草案规定，消防监督机构的工作人员渎职或者受贿，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

我的说明完了，请审议。