各国对技术贸易的管理

出处：按学科分类—工业技术 企业管理出版社《工程师手册》第1327页（8339字）

技术作为商品参与国际流通后，各国都采取相应措施对其进行管理。从进口和出口两方面可将国际技术贸易的管理分为技术进口管理和技术出口管理。

引进外国的先进技术，推动本国的技术研究与开发，提高本国的科学技术水平，促进本国商品出口和国家经济发展，是世界各国政府发展战略中的重要内容。但是，对技术引进实行政府管制的国家则主要是发展中国家。

1．发展中国家对技术引进的政府管理

(1)政府管理的重要性及其主要内容

当前，无论发达国家还是发展中国家，对于国际技术转让都实行政府管理。不过发达国家的政府管理，其重点一般在于控制技术输出，发展中国家的政府管理却着重于引进技术。

发展中国家引进技术的目的是为了振兴民族经济，缩短本国与外国的技术差距。发展中国家为了有效地引进所需的技术，必须实行政府管理。其主要理由举例如下：

①发展中国家在引进国外技术中会遇到许多困难。发展中国家限于经济、技术的不够发达，对于国际技术市场的动态难于及时掌握等。于是，发展中国家的政府就必须为克服这些困难创造条件，以利于技术引进。

②广大发展中国家的外汇一般都不够丰裕。所以，不得不考虑引进技术的费用；不得不有选择地、有限制地引进国外技术，使所引进的技术能符合国民经济发展的需要，使有限的外汇能用在刀刃上。

①发展中国家作为技术引进方，在与技术输出方进行业务谈判时，往往处于较弱的地位。为此，发展中国家政府就需通过行政干预来提高本国企业的谈判力量，减少本国的经济损失，以遏制技术输出方利用其技术优势来限制技术引进方在经济、技术方面的发展。

可见，发展中国家对引进技术、实行政府管理是非常必要和重要的。发展中国家政府管理的主要内容包括：管理机构的设置、审批制度建立、法律的制订等。管理机构的职责范围大小不一，除控制作用外，还可赋予支持、服务与协调的职能，应各国的具体规定而异。

(2)管理机构

①战后发展中国家实行政府管理的3个阶段

60年代以后，许多发展中国家都从西方发达国家大量引进先进技术。政府对技术引进的管理有一个发展过程，大体上可以分为三个阶段。

第一阶段——实行自由化阶段。这一阶段大体上在50年代后期至70年代以前。在此期间，许多发展中国家对企业引进外国技术或与外国合作采取不干预的态度，实行自由化政府。任何企业都可以自由换取外汇，引进其所需的技术。

第二阶段——银行管理阶段。一些发展中国家陆续规定，技术引进合同须经银行登记注册，并实行外汇管理，控制外汇支出。

第三阶段——全面管理阶段。由于银行管理只能对外汇的支付进行控制，而对技术引进合同的其它条款，如技术引进费的多寡，技术是否合适等，则难以掌握。因此，一些发展中国家先后成立了专门机构，对引进的技术从技术、经济、法律诸方面实行较全面的管理。

发展中国家实行全面管理以后，加强了政府对技术引进的支持、服务和控制作用，从而使引进的技术更有利于本国技术与经济的发展，更有效地防止和减少了各种不合理的条款的签订。这是发展中国家在引进技术方面所采取的一项重点保护措施。现在看来，这也是发展中国家的政府在管理技术引进方面的一个趋势。

②管理机构的设置及其职责

国际技术转让的政府管理是个复杂的问题。离开国家的政治体制、经济管理体制，孤立来研究技术引进的政府管理是很困难的，更何况各国的经济、技术发展水平不同，对国际技术转让的熟悉程度不同等。因此，世界各国管理技术引进的政府机构是多种多样的，没有现成的或一成不变的模式可以套用。它可以对现有的某一组织机构赋予管理技术引进的职能，或在现有的组织机构之外另外成立一个专门机构。不过，就某些不发达国家而言，这种全面管理机构的设置似以逐步建立为宜，因为，它涉及人员培训等多方面的问题。对于许多发展中国家来说，外国直接投资与技术引进之间存在着密切关系，所以，利用外资和引进技术由一个机构统一管理比较适宜。总之，管理机构的设置主要应适应各国的国情。

由一个专门的政府机构统一管理技术引进有其优点：除便于发挥支持、服务、协调以及控制作用外，还可由该机构按照同一标准详细审理和估价各项技术引进方案；同时，该管理机构本身也可由此而逐渐积累大量的知识与经验。

政府管理机构的职责，参照联合国工业发展组织的一个报告，主要有：

a．情报信息工作。当然不完全是政府的事情，各个咨询单位等都要做这项工作，但是，作为一个政府的专门机构对某些信息的获得与研究是有其有利条件的，如对外国政府新的政策措施的研究。此外，对来自国内外一切方面的各种可供选择的技术来源和情报，也应加以分析，并向有关方面介绍。

b．在国家所限定的范围内，协助企业鉴别各类经济活动所需要的技术；

c．评价和选择适宜的技术；

d．协助企业对拟引进的技术的直接成本、间接成本以及各种附带条件进行估价；

e．为引进技术的业务谈判进行咨询服务和协助，争取按最有利的条件进口。管理机构无疑不宜与技术输出方直接进行谈判，否则容易陷入困境。但是，由于有政府审批手段的存在，在很多场合下，就有助于解决在谈判中难以解决的问题。这在一定程度上增强了技术引进方的谈判地位；

f．办理国际技术转让合同的审批工作和注册登记工作；

g．制定可行的规章制度，编制各种指导型文件；

h．进行政府间的谈判和交涉，有些问题只能通过政府间的谈判得到解决。

i．促进与协助对外国技术的吸收与适应性改造，制订零部件国产化计划。

j．协调有关政策和有关部门的工作，评价有关政策在技术转让和本国技术发展方面的内在一致性。

各国政府管理机构的职能并不完全一致。上述各点只是一般的列举而已，并非各国的管理机构都具有上述全部职能，反之，也并不局限于以上各点、如协助制订人员培训方案、组织参与国际活动、支持有关技术引进方面的学术性活动等，均可属于政府管理机构的业务范围。由于技术引进只是促进一个国家经济、技术发展的主要因素之一，同时，各国政府组织不同。所以，技术引进管理机构职责范围的大小应视各国的具体情况和规定而异。

尽管如此，管理技术引进的政府机构一般应在外国企业与本国企业之间发挥桥梁作用，让外国企业了解向本国转让技术的可能性，同时，也应成为本国获得外国技术发展情报的重要来源，借以发挥其支持、服务作用。除此之外，还应根据本国国民经济发展的需要以及外汇支付能力等条件来控制技术引进。它既要在宏观方面协助制定技术政策，又要在微观方面对生产部门及有关企业施加影响。这个机构要能发挥其作用，必须加强与国内各有关部门的协调工作。这些部门包括计划部门、行政部门、各主管部门、如各有关工业部门、科研部门、大专院校以及有关企业和行业团体等等。协调能力的强弱是该机构能否有效地发挥其职能的一个重要关键。

(3)关于技术转让的立法

各国关于技术转让的立法，由于各国的历史背景、经济、技术发展水平和实行的政策不同，而有不同的立法。

有关技术转让的法律文件，除由国家立法机构制定的法律、法令外，还包括中央政府、地方政府以及政府部门所制定的条例、管理办法、施行细则、甚至还包括政策声明在内的行政规定。

技术转让的法律，基本上可以分为两大类：一类是与技术转让有关的法律，如专利法、商标法、外汇管理法、外国投资法以及反垄断法等等，另一类是专门的技术转让法规，包括对技术转让的管理制度和行政干预，转让双方必须遵循的原则以调整双方关系的准则等。

发达国家一般都是根据第一类，即与技术转让有关的法律来管理国际技术转让的。发展中国家则不同，尽管有些国家也有外汇管理法专利法、商标法以及反垄断法等等，但是，许多发展中国家还是制订了专门的技术转让法规，以调整国际技术转让合同中所涉及的问题；而且，似乎这已成为一种趋势，愈来愈多的发展中国家都制订了专门的技术转让法。

发展中国家制订专门的技术转让法的主要目的大体有四。

①维护本国利益，在技术引进工作中少受或不受外国的控制；

②保证技术引进工作符合本国有关方针政策、促进本国经济、技术的健康发展；

③制约企业签订不合理的限制性条款，保障公平贸易，防止本国企业在经济上，技术上对外国的依赖；

④加强对外谈判力量，改善引进技术的条件。

技术转让法规的内容，各国不会相同，有繁有简，但主要内容大体相似。一般都规定有总的原则，适用范围，审批程序，合同应具备的条件等等。技术转让法中很重要的一个内容即为，技术转让合同中不允许签订不合理的限制性的条款。

(4)中国的政府管理

①发展过程

我国大量引进技术主要是在十一届三中全会以后逐步开展起来。因此，我国引进技术的政府管理具有一个发展过程。

过去，我国主要是通过制订政策，制定计划来管理技术引进的。随着技术引进的扩大、法制的日益完善，以及技术引进合同审批制度的建立，现在，我国的政府管理是一方面按国家政策、计划进行管理；另一方面，按照国家的有关法律进行合同审批。

②计划管理

由于引进不是孤立的，它与国民经济建设、科学技术的发展密切相关，所以，技术引进必须根据国家技术政策和经济建设的规划实行计划管理，以利于统筹安排、综合平衡。

③我国关于技术转让的立法

70年代末以来，我国陆续公布了一些有关国际技术转让的法规。例如，1983年公布了《中人民共和国商标法》，1984年公布了《中华人民共和国技术引进合同管理条例》。此外，在1979年公布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》，1983年，国务院公布的《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》以及其他有关法规，如税法，对于技术引进都作了专门规定。有些沿海开放城市、特区对利用外资、引进技术还制订了地方法规。

④分级管理

我国对技术引进项目的审批、采取分级管理的办法。重点技术引进合同需经对外经济贸易部审批。在经济特区、沿海对外开放城市等地方均有指定的专门机构审批不超过规定金额、非重点的技术引进合同。

审批内容包括：引进项目、外汇指标和技术引进合同等。其目的主要是：维持国家利益，进行宏观控制；掌握外汇收支平衡、并保证重点，兼顾一般；防止管理签订有害国家主权的不合理条款。

基本的审批程序可分为以下三步：

第一步先审批项目建议书。项目建议书经批准后，申请引进的单位即可进行可行性研究；

第二步审批可行性技术报告，经批准后，即可组织对外谈判；

第三，审批技术引进合同。合同经核准后，即可组织项目的实施。

2．发达国家对技术出口的管理

当前，世界上绝大多数先进和尖端技术都掌握在少数工业发达的资本主义国家手里。这些国家为了维护其各自的和整体的利益，为了继续保持目前不合理的国际经济秩序，都千方百计地以各种手段和口实对本国的出口实行不同程度的歧视性的管制。

西方国家对技术出口的管制主要有两个层次：一是技术出口国政府实行的政府管制；二是主要的西方技术出口国通过《巴黎统筹要员会》实行的共同管制，基于这些国家在世界上和各集团内部处于不同的政治、经济、军事和技术地位，它们在技术出口的具体管理措施、管制范围和管理的内容程序上并不统一。

各西方工业国对技术出口的管理，着眼于保持本国技术在世界上的领先地位和防止所谓具有战略意义的技术深入社会主义国家。因此，它们限制输出先进的和具有军事用途或军民两用的技术，然而由于输出技术能为技术输出国和技术输出厂家带来巨大的经济利益，所以，西方工业国对一般性的技术还是鼓励技术输出的。美国既是世界上先进技术的主要来源国，又是世界上对技术出口管理最严厉、管理范围最广泛、影响最大和最有代表性的国家，所以我们以美国为例介绍各发达国家对技术出口的管理。

(1)美国对出口技术的管理

美国没有专门为控制技术出口而设立的法律。其对技术出口的限制，主要体现在管辖一般商品的《出口管理法》和《武器出口管制法》中。1977年以前，美国《出口管理法》的适用范围仅限于美国有直接管辖权的商品与技术。1979年后，《出口管理法》的适用范围扩大到一切“受美国管辖的人”所出口的商品与技术。即美国的公司或受美国公司控制的在外国登记注册成立的公司，如果出口以外国为原产地的商品与技术，不论是否使用美国提供的技术，都要受美国商务部控制。受美国控制的商品或技术供方在与他国的受方签订货物买卖合同或技术许可合同时，故须订立“服从条款”，规定受方必须在不违背美《出口管理法》的前提下，使用有关商品和技术。这等于赋予美国法律有“域外管辖权”。

美国商务部是主管批准某些商品或技术项目的出口并负责签发“出口许可证”的部门，在决定是否签发许可证时，商务部必须听取其它有关部门的“指导”。如美国务院、国防部、能源部等。他们与外交政策、国家安全、禁止核扩散等方面有关的出口项目，均有权给商务部以“指导”。

美国管理出口有三个方面的目的：第一，从本国安全考虑，限制将明显增强外国军事力量的商品与技术出口；第二，从履行外交政策或所谓“国际义务”出发，限制某些商品与技术出口；第三，从保护本国经济及资源出发，限制国际市场上需求猛增而可能对美国有冲击的商品技术出口。

美国商务部批准的出口许可证，分一般许可证和特别许可证两种。一般许可证不需专门提交书面申请；特别许可证需逐项申请，并在申请案中说明出口项目的名称，最终用户与使用目的等。《出口管理法》对申请程序作了详细规定：商务部收到出口申请后将在10日内审查，10日后交技术部门进一步审查；需其他部门发表意见的，再交其它主管部门审查；如果政府不同部门意见不一致，则交“出口政策咨询委员会”讨论；如该委员会不能解决，提交“出口管理审查委员会”审定；最后仍不能解决，则提交总统。有时还要经“巴统会”成员同意。

(2)“巴统会”的管理

除了每个国家对技术出口管理制以外，还有集体的管理制，就是巴黎统筹委员会的管制。巴统会于1949年11月成立，设于巴黎，简称“巴统”(Cocom)。巴统是一个非正式的组织，其成员国有美国、日本和除冰岛以外的所有北大西洋公约组织国家。“巴统”的目的是：基于某些出口会对巴统成员国的国家安全产生不利影响，因此，向以前的华沙条约国、中国和潜在敌手国出口军事和战略物资以及出口有重大军事意义的技术时，应当在“巴统”成员国之间实行多边协调控制。

“巴统”实行出口管制的主要措施是制订国际性管制商品的项目禁运和审查清单。该清单具体限定了何为有战略意义的货物和技术，其范围包括工业机构、电子设备、运输设备、金属、矿物及其制造品、化学类和石油产品、武器、军火和海空军装备、原子能物质和设备等领域。根据“巴统”规定，上述列单将作为“巴统”各成员国国家出口管制的依据。当巴统成员国准备向根据巴统规定应予以限制的国家出口“巴统”限制出口的货物和技术时，该出口商必须向设在巴黎的“巴统会”提出申请，并且只有在该申请得到“巴统会”或巴统所有成员国政府一致同意后，该出口国政府才能对该项出口签发本国的出口许可证。

1995年3月31日“巴统会”已经正式宣布解散、并建立一个新的出口管制机制，以协调成员国的出口行为。“巴统”虽已解散，但国际上仍存在多个以防扩散为宗旨的控制条约、协议或集团，确定了一系列防扩散行为准则，限制签约国在化学品、核技术、导弹技术等领域的出口行为。原“巴统”的许多成员国同时也是某个或几个防扩散机制的签约国。此外，现在世界上许多国家，特别是工业发达国家都有关于出口管制的国家立法。他们依据本国法律、遵循所签署的国际防扩散条约、协议实施本国的出口管制。所以，巴统的解散只是意味着原巴统建立的“西方”对“东方”出口管制体系的结束，并未动摇国防防扩散问题的基础，也不可能取消上述国家依其法律对出口实施的管制。因此，出口管制和进口担保依然是当今各国敏感贸易中不可回避的一个环节。

总之，巴统解散并不等于出口管制就解除了，特别是以美国为首的西方发达国家对向中国出口高新技术的限制不会取消，尽管在某些方面会有一些松动，但对我国的遏制、限制不会根据改变。在新的国际出口管理体系建立之前，各国从自身利益出发，有可能采取一些技术输出的灵活政策。我们要及时了解和研究各国的动向，了解各行业技术发展的新成果和我国企业和科研部门的需要，抓住时机，从多方面开展工作，争取在过去外国对我国限制较严的一些领域的技术引进方面有所突破。当然，在新的形势下，我们也要研究一些应付西方国家技术管制新措施的对策。