王莽改制是西汉末及新朝时由王莽推行的托古改制。初始元年（8年），王莽接受孺子婴禅让后称帝，改国号为新，改长安为常安，是为始建国元年（9年）。王莽开创了中国历史上通过篡位登基的先河。王莽是儒家学派巨子，有其政治理念，并且开始进行了一系统惊天动地的全面社会改革。
王莽仿照《周礼》的制度推行新政，屡次改变币制、更改官制与官名、以王田制为名恢复井田制，把盐、铁、酒、币制及山林川泽收归国有，耕地重新分配，又废止奴隶制，建立五均赊贷（贷款制度）、六筦政策，以公权力平衡物价，防止商人剥削，增加国库收入。刑罚、礼仪及田宅车服等仪式不停回复到西周时代的周礼模式。
由于政策多迂通不合实情处，百姓未蒙其利，先受其害；而且朝廷朝令夕改，使到百姓官吏不知所从，不断引起各贵族和平民的不满。天凤四年（17年），全国发生蝗灾、旱灾，饥荒四起，各地农民纷起，形成赤眉及绿林大规模的反抗，导致新朝急剧灭亡。
王莽改制
王莽改制背景
西汉自汉宣帝去世后，其政治与社会结构变动剧烈，使西汉走向灭亡。其原因主要有以下四点：
元、成、哀、平等几位皇帝或怠于政事、或软弱无能，政权先后由宦官石显与外戚（担任大司马或大将军）王氏、傅氏等集团掌控。
地方豪强与商贾再度兴起，控制地方吏治与经济，并且与中央官员密切结合。他们一方面垄断富利，一方面兼并大量土地，以致大量百姓转为佃农、流民或奴婢。
儒家集团的政治力量超过崇尚务实的法家，最终独占朝政，而法家势力衰退瓦解。最后是儒家提倡改制运动，他们加入阴阳家的五行学说，推演天变灾异的现象，形成谶纬学说。并且认为王朝德衰，应该禅国让位。
汉帝孤立无援，地方刘姓诸侯国削弱，中央功臣列侯耗尽，又无能臣干将扭转局势，其政权最终被外戚王莽夺取。
汉成帝继位后，怠忽政事，喜好女色[注 1]，最后死在“温柔乡”中。在汉成帝怠忽职守期间，国事由皇太后王政君的哥哥大司马王凤管理，他们开启王氏集团执政的开端。王凤的能力颇强，执政后广收人才，儒法两家人才与之合流，一致拥戴听命，而王家兄弟分别位居要津，奠定王家不可动摇的政治势力。西汉阳朔三年（前22年）王凤去世，其兄弟如王音、王商、王根先后以大司马一职掌握朝政。形成“王凤专权，五侯当朝”的局面。此时王家因长期安逸而浮华奢持，但王凤之侄王莽节俭朴实，酷好儒术，礼贤下士，渐得王凤与皇太后王政君的重视，于西汉永始元年（前16年）受封为新都侯[注 2]，并于西汉绥和元年（前8年）担任大司马一职。
然而隔年汉成帝去世，其侄刘欣继位，即汉哀帝。汉哀帝祖母傅太皇太后擅权谋且强势，其与丁太后、外戚傅喜、丁明把持朝政。傅太皇太后与王莽不合，王莽退位而隐居新野，王氏外戚衰退。汉哀帝本身幼体弱多病，政事又被傅太皇太后把持，所以转而宠幸董贤（同性恋）。汉哀帝还封董贤为大司马，并想让帝位。这些都激起普遍反感，当时地方百姓备受地方豪强、地主欺压，国家已是一片末世之象，民间“再受命”说法四起。此时王氏势力尚在，王莽本人更受儒生怀念与人民的拥戴。西汉元寿二年（前1年）汉哀帝去世，王莽奉王太皇太后王政君之命，重返朝廷担任大司马。
返回政局的王莽积极推行篡位之路，他拥立年仅九岁的汉平帝为傀儡，并且陆续受封安汉公、宰衡[注 3]等崇高之职。他以王舜、王邑为心腹，甄丰、甄邯、孙建为将领，平晏与刘歆为参谋。打击何武、公孙禄等反对他的大臣与傅、丁、卫（汉平帝母家）等外戚势力。王莽又积极施行善政，拢络人民。民间有灾害即捐钱赈灾，扩充太学以征求各地人才，甚至操弄谶纬、杜撰古史以获取禅位的合法性。到了西汉元始五年（5年），朝中一片都是王莽势力，王莽受封“九锡”，汉平帝十分不满。同年，汉平帝猝死[注 4]，王莽迎立宗室刘婴即位，即孺子婴。最后借由众大臣以谶纬之事推举，王莽得以对内称“假皇帝”，对外称“摄皇帝”。新始建国元年（9年）王莽建国“新”，即新朝，西汉灭亡。
王莽是儒家学派巨子，且以新圣自居，所以积极改制西汉末年乱象，意图回复到儒家歌颂的夏商周三代盛世。改制的内容上从典章制度、法律与教育，下到人民习俗、经济制度等，十分全面。
王莽改制内容
官制改革
王莽推动的官制改革包括三部分：其一是废王号，恢复五等爵位；其二改中央官名，分置四辅、三公、九卿、六监；其三是改地名及地方官名。
西汉居摄三年（8年），“摄皇帝”王莽奏请太皇太后（莽姑母王政君）实行五等爵制，恢复公、侯、伯、子、男等爵位。始建国元年（9年），王莽以古称“天无二日，土无二王”为由，认为汉之诸侯及四夷称王有违古制，规定诸侯为王者改称为公，四夷僭号称王者改称为侯。始建国四年（12年），王莽莅明堂，大封诸侯。他规定诸侯之员额为一千八百。公一国有众万户，土方百里；侯、伯一国有众五千户，土方七十里；子、男一则有众二千五百户，土方五十里。已受封地者计有公十四人，侯九十三人，伯二十一人，子百七十一人，男四百九十七人，共七百九十六人。
始建国元年（9年）正月朔，王莽封以王舜为太师，封安新公；平晏为太傅，就新公；刘歆为国师，嘉新公；哀章为国将，美新公：是为“四辅”，位居上公。又以甄邯为大司马，承新公；王寻为大司徒，章新公；王邑为大司空，隆新公：是为“三公”。又以甄丰为更始将军，广新公；王兴为卫将军，奉新公；孙建为立国将军，成新公；王盛为前将军，崇新公：是为“四将”。共十一公。新置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。更名大司农为羲和，后更名为纳言，大理为作士，太常为秩宗，大鸿胪为典乐，少府为共工，水衡都尉为予虞，与三孤卿共称“九卿”，分属于三公。每一卿置大夫三人，每一大夫置元士三人，共二十七大夫，八十一元士，分主中央各官署。又更名光禄勋为司中，太仆为太御，卫尉为太卫，执金吾为奋武，中尉为军正，另新置大赘官，掌乘舆服御物，后又掌兵秩，位皆上卿，号为“六监”。
改郡太守为大尹，都尉为太尉，县令长为宰，御史为执法，公车司马为王路四门。又更名长乐宫为常乐室，未央宫为寿成室，前殿为王路堂，长安曰常安。
天凤元年（14年）四月，分西都常安城旁为“六乡”，置帅各一人。分常安临近的三辅地区为“六尉郡”，即京尉郡（渭城、安陵以西，北至栒邑、义渠十县）、师尉郡（高陵以北十县）、翊尉郡（新丰以东，至湖十县）、光尉郡（霸陵、杜陵，东至蓝田，西至武功、郁夷十县）、扶尉郡（茂陵、槐里以西，至汧十县）及列尉郡（长陵、池阳以北，至云阳、祋祤十县）；另分东都为“六州”；分临近地区为“六队郡”，即河东、河内、弘农、河南、颍川及南阳。六尉郡、六队郡皆置大夫，其职如太守；属正，职如都尉。
土地制度与奴婢制度改革
西汉末年的贫富不均非常严重。“富者田连阡陌，贫者无立锥之地。”没有土地的农民为豪民耕作，收获十取其五。故贫民常衣牛马之衣，食犬猪之食。所以官方赋税虽轻，一般农民的生活却很苦。
始建国元年（9年）四月，王莽决定参照古代井田制，将天下田改称“王田”，禁止买卖。男丁未满八人，而田超过一井者，分余田给九族邻里乡党。原本无田或田地不足者，由官方分配。同时，他还下令改奴婢为“私属”，禁止买卖。
经济制度改革
始建国二年（10年），初设“六筦”之令，对酒、盐、铁、铸钱、名山大泽、五均赊贷等六类与民生物资或经济活动进行管制。其中酒、盐、铁、铸钱、名山大泽在西汉武帝时代即已管制，五均是武帝平准事业的扩大，而官方贷现金给百姓，则是王莽的独创。
五均是丝、绵、布、帛、五谷等五种民生必需品的价格管制。王莽在长安及五都设立五均官，更名长安东、西市令及洛阳、邯郸、临菑、宛、成都市长为“五均同市师”。长安东市称京、西市称畿，洛阳称中，余四都各用东、西、南、北为称，皆置交易丞五人，钱府丞一人。
赊贷事业，西汉已有。官家常贷给百姓种、食、牛只等，而且常免其还债；然而贷现金给百姓，只有民间才有；私人钱庄往往放高利贷以剥削有急需的百姓。王莽推动的贷现金予百姓政策，凡因祭祀、葬丧而贷者，不计利息；因经营而贷者，扣除本钱，仅以净利的十分之一计息，相较于当时通行的二成利息，实优厚许多。
币制改革
王莽自西汉末年起，先后进行了四次币制改革。第一次改革始于西汉居摄二年（7年）新发行大泉五十、契刀五百、一刀平五千三种货币，与五铢共同流通。与此同时颁布禁挟黄金令。
第二次改革为新朝始建国元年（9年）发行小泉直一，与大泉五十共同流通，禁五铢。王莽采取了派谏大夫五十人分赴郡国铸钱的方式，以图使新货币占领市场，更好地取代五铢。但五铢未能禁绝，人民对新货币接受程度不高。
第三次改革在始建国二年（10年），是币制改革中引起争议最大的一次，推出了五物（金、银、龟、贝、铜）六名（钱货、金货、银货、龟货、贝货、布货）二十八品的复杂货币系统。因为造成了市场混乱，反对声浪巨大，这次改革坚持了五年便停止了。
第四次改革开始于天凤元年（14年），铸造货泉与货布，在“复申下金银龟贝之货，颇增减其贾直”的情况下，又废除了小钱，并在6年后彻底废除大钱。这最后一次改革直接影响到东汉初年的币制，货泉与货布在东汉初年仍在铸造。
宗庙陵园与祭祀
新朝建立后，始建国元年（9年），王莽依五等爵封古帝王与先贤后裔及王氏亲族，并且派遣骑都尉嚻等分别营建黄帝园位于上都桥畤，虞帝园于零陵九疑，胡王园于淮阳陈，敬王园于齐临淄，愍王园于城阳莒，伯王（莽高祖）园于济南东平陵，孺王（莽曾祖）园于魏郡元城，令使者四时致祭。
同时，王莽对原汉朝祖宗园寝庙也加以保护。师法尧的祖庙名而称汉高庙（汉高帝庙）为“文祖庙”，连同孝文皇帝、孝武皇帝、孝宣皇帝、孝元皇帝 、孝成皇帝、孝平皇帝等帝庙共七庙均亲自参拜，并令勿侵扰诸刘氏宗亲。
始建国二年（10年）十一月，立国将军孙建鉴于原汉朝刘氏在各地作乱，建议汉高皇帝为新朝宾客，理该享食明堂。成帝是王莽的姑表兄弟，平帝是女婿，皆不宜入庙。元帝与当今皇太后（莽姑王政君）可视为一体，礼应入庙。并奏请汉室诸庙在京师者皆废；诸刘为诸侯者，以封户多少编入五等爵位；其为吏者皆罢官。王莽同意，并指示嘉新公刘歆、明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等三十二人顺从天命，诸刘与此三十二人同宗共祖者不用罢官，并赐姓王。唯刘歆以女配莽子，故不赐姓。并改定安太后（莽长女）称号为“黄皇室主”，令其与汉室关系断绝。在常安的汉祖宗诸庙自此废。
始建国五年（13年）二月，文母皇太后（王政君）崩，葬于渭陵，与元帝同陵而异穴。立庙于长安，新朝世世献祭，并刻意贬低元帝在庙中的位阶。莽为太后服丧三年。
地皇元年（20年），一些术士皆言有利于营造，王莽又见四方盗贼多，想要建立万世久安的基业，于是下诏书指示营建宗庙于长安城南，地广百顷。九月甲申，莽立于车驾上而行视，亲自举杵捣三下。司徒王寻、大司空王邑持节，侍中杜林等数十人掌将作监。莽博征天下工匠师傅，以计算营造尺度；各地官吏百姓义务赞助钱谷协助者，骆驿不绝于道路。拆毁城西上林苑内的建章、承光、包阳、大台、储元诸宫，以及平乐、当路、阳禄诸馆，取其材瓦，以建九庙。当月，大雨六十余日。下令众民献米六百斛可为“郎”，郎吏增俸赐爵至“附城”。九庙分别是黄帝太初祖庙、帝虞始祖昭庙、陈胡王统祖穆庙、齐敬王世祖昭庙、济北愍王王祖穆庙、济南伯王（莽高祖遂）尊祢昭庙、元城孺王（莽曾祖贺）尊祢穆庙、阳平顷王（莽祖禁）戚祢昭庙、新都显王（莽祖曼）戚祢穆庙。各殿皆有两层。太初祖庙东西、南北各四十丈，高十七丈，其余各庙尺寸减半。使用铜箔覆盖斗拱，并饰以金银雕刻的纹路，穷极百工之巧。各庙建于高地，其旁低下处则补强，粍费数百万钱，差役死亡达万数人。
地皇二年（21年）正月，莽妻死，谥孝睦皇后，葬渭陵长寿园西，令永侍王政君，陵墓称为亿年陵。闰月丙辰，大赦天下，原本因莽妻亡的全国性大服丧及亲人亡的私人服丧皆免除。
地皇三年（22年）正月，九庙盖成，纳神主牌。莽谒见，乘六马大驾，皆饰以五彩毛制成的龙纹衣，并著三尺长角。华盖车及大军在前。赐建庙之司徒、大司空各千万钱，侍中、中常侍以下皆有封赏。厚封大匠仇延为附城。
学术教育与举士
西汉元始四年（4年），王莽奏起明堂、辟雍、灵台，为学者筑舍万区。他还奏立乐经，并增加博士员额，每经各设博士五人。征天下通六艺之一敎授十一人以上；有通晓《逸礼》、《古书》、《毛诗》、《周官》、《尔雅》、天文、图谶、锺律、月令、兵法、《史籀篇》大篆文字之意者，皆以公家马车载送。一时间，“天下异能之士”上千人获得征召。
明堂建立后，元始五年（5年）正月，大祭明堂，征诸侯王二十八人、列侯一百二十人、宗室子九百余人为助祭。祭礼完毕，封汉宣帝曾孙刘信等三十六人为列侯，余皆赐爵，金帛之赏各有数。同年，刘歆、陈崇等十二人均以“治明堂，宣敎化”，封为列侯。
天凤三年（16年）阴历七月戊子有日食，大赦天下。又令公卿大夫诸侯二千石依“光禄四行”各推举一人。大司马陈茂以日食免职，武建伯严尤继任为大司马。十月戊辰，在通往朝廷路上的朱鸟门鸣叫，昼夜不绝，崔发等以“虞帝辟四门，通四聦”之典故奏请招四方之士。王莽于是令群臣道贺，所举四行从朱鸟门进入以讨论政事与经义。
音乐与仪仗
西汉居摄三年（8年），平帝驾崩届满三年，王莽代下诏书指示：停止奏乐之事止于季冬。来年正月郊祀之际即当演奏八音，届时王公卿士与所管儒生应当用心陈述音乐的要义。
天凤四年（17年）八月，王莽亲自前往南郊，令人以五色药石及铜铸造威斗。其形状若北斗，长二尺五寸，准备用来镇压众兵。既成，令司命背负，王莽外出则置于前方，入室则置于座位旁边。铸斗之日，天气寒冷，百官人马有冻死者。
天凤六年（19年）初献新乐于明堂、太庙。群臣戴上鹿皮帽。有人听到音乐声，认为“清厉而哀”，不是兴国之声。
地皇二年（21年），有人说黄帝时建华盖以登仙，莽乃令人造九重华盖，高八丈一尺，装饰华丽，架于机关四轮车上，以六马驼运，力士三百人著黄衣及头巾，车上人击鼓，拉引者皆高呼“登仙”（登仙）。莽出门时，令其行于前方。百官皆窃言“此似丧车，而非仙物。”
度量衡与历法
西汉居摄三年（8年），王莽奏请太后（王政君），称得“铜符帛图”，并借此“请共事神祇宗庙，奏言太皇太后、孝平皇后，皆称假皇帝。”该奏中请以居摄三年为初始元年，并将计时用的铜壸漏刻由汉制每日一百度改为一百二十度，均获得同意。
始建国元年（9年）做新嘉量以统一容积。
天凤元年（14年），令天下小学将戊子日替代甲子日作为六十日之首。冠礼以戊子日作为吉日，婚礼以戊寅日开始的十天作为忌日。结果百姓多不顺从。”
天凤六年（19年）春，王莽见盗贼多，乃令太史推算三万六千年的历法，每六年更改年号一次，颁布天下；又将宁始将军改回更始将军的旧称号。企图以符命欺骗迷惑百姓，销解盗贼。众人皆嘲笑他。隔年改元“地皇”，即遵从此一规定。
律令
西汉元始五年（5年），王莽奏请建立市无二贾、官无狱讼、邑无盗贼、野无饥民、道不拾遗、男女异路之制度，犯者处以象刑（穿着异色服装以作羞辱）。该年稍后又增法五十条，犯者流放至西海。遭流放者以千万计，人民开始抱怨。
地皇元年（20年）正月乙未，大赦天下。王莽下令军队出兵行军时，若有敢奔跑喧哗而犯法者，立即处以斩首之刑，而不须等待到秋、冬行刑季节；并规定实施到年底为止。于是春、夏之际在都市里斩人，百姓震惊恐惧，在道路以目示意而不敢言谈。
地皇二年（21年），人民违犯铸钱禁令，同伍的邻居都要连坐，押入官府作为奴婢。男子坐在囚车，儿童与妇女步行，以铁锁拴著颈部，传送至掌管铸钱的锺官，人数多达十万。到达者重新分配夫妇，愁苦而死者十之六七。
行政区划
西汉元始五年（5年），受羌人首领良愿等所献地为西海郡。同年，王莽奏请将原设的十三州依据古藉《尧典》所载改为十二州，州名亦采古名。
始建国三年（11年），“是时诸将在边，须大众集，吏士放纵，而内郡愁于征发，民弃城郭流亡为盗贼，并州、平州尤甚。”可见此时的州中有并州、平州。
王莽改制失败原因
王莽当政时，便不断有大臣进行劝诫，从中可以看出当时高级官员对王莽改制失败原因的分析评价。比如地皇二年（21年），“南郡秦丰众且万人。平原女子迟昭平能说经博以八投，（服虔曰：“博奕经，以八箭投之。”）亦聚数千人在河阻中。莽召问群臣禽贼方略，皆曰：“此天囚行尸，命在漏刻。”故左将军公孙禄征来与议，禄曰：“太史令宗宣典星历，候气变，以凶为吉，乱天文，误朝廷。太傅平化侯饰虚伪以媮名位，‘贼夫人之子’。（师古曰：“论语称子路使子羔为费宰，孔子曰‘贼夫人之子’，言羔未知政道，而使宰邑，所以为贼害也。故禄引此而言。”）国师嘉信公颠倒五经，毁师法，令学士疑惑。明学男张邯、地理侯孙阳造井田，使民弃土业。牺和鲁匡设六筦，以穷工商。说符侯崔发阿谀取容，令下情不上通。冝诛此数子以慰天下！”又言：“匈奴不可攻，当与和亲。臣恐新室忧不在匈奴，而在封域之中也。”莽怒，使虎贲扶禄出。然颇采其言，左迁鲁匡为五原卒正，以百姓怨非故。六筦非匡所独造，莽厌众意而出之。（师古曰：“厌，满也，音一艳反。”）”
综观王莽的一系列新政，其主要问题乃只求名目复古，常要求恢复周礼，徒增行政困难。如实行王田制乃根据周代的“井田制”，但井田制的崩坏乃因为人丁增加，耕地不足以养活各人丁，再实行井田制自不可能成功。又如币制改革不但令货币种类繁多，更严重的问题是，这些货币有的是古时贝币等，皆是因为使用不便才被淘汰，再恢复使用自当引起混乱。
钱穆《国史大纲》评论王莽的政治，“完全是一种书生的政治”；而黄仁宇在《中国大历史》里也语带讽刺的评论王莽：“他尽信中国古典，真的以为金字塔可以倒砌。”
除了不符世情外，王莽改革失败还有其他原因：
缺乏改革的技术能力，而行政官员大多近乎腐败贪污；
改制前后缺乏周详计划，以致法令繁复，朝令夕改，如：多次币制改革，令货币种类繁多，导致通货膨胀；又以严刑强制执行，使人民反感；
诸多措施，如行王田制、禁卖买私属、行六筦，严重损害既得利益者，后者自然鸣鼓而攻之。
吕思勉曰：“新室政治可分数端：一曰均贫富，二曰兴教化，三曰改官制，四曰修庶政，五曰兴学术。凡莽之所怀抱者，多未能行，或行之而无其效，虽滋纷扰，究未足以召大乱，其召乱者，皆其均贫富之政，欲求利民，而转以害之之故也。”“莽之病，在于偏重立法，而不计法所以行。”“举事规模过大，遂致流于奢侈而不自知，亦为莽之一失。”