《会计法》的贯彻实施
出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《新编会计师手册》第1179页（11010字）
一、《会计法》适用于哪些组织
《会计法》第二条规定：“国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织办理会计事务，必须遵守本法”。这就对《会计法》的适用范围做出了规定。
《修改会计法决定》对1985年《会计法》的适用范围作了重大修改，即将“国营企业、事业单位、国家机关、社会团体、军队”扩大到“国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织，”修改的内容主要包括以下几方面：
1．“国营企业、事业单位”扩大到所有的“企业、事业单位”。1985年《会计法》中适用于“国营企业事业单位”，主要考虑是，当时我国的所有制结构比较单一，国有经济占绝对主导地位，而且，国家对国有经济组织与集体经济组织在管理要求上、管理方法上有较大差别，因此，对城乡集体经济组织的会计工作管理采取了由国务院财政部门会同有关部门另行制定的办法；私营企业、外商投资企业的会计工作在规模上、基础工作上、管理要求上与国有经济组织存在很大差异，在法律上难于提出统一规范，因此，没有将这些经济组织包括在《会计法》适用范围内。随着改革开放的深入，我国的所有制结构发生了很大变化，在国有经济稳步发展的同时，非国有经济如城乡集体企业、私营企业、外商投资(三资)企业、民营和私营的事业单位也得到了很大发展，并在国民经济中占有举足轻重的地位。与此相适应，非国有经济组织的会计工作也有了很大发展。从法律上讲，这些单位都独立开展经济业务，对国家和社会公众承担相应责任和义务。需要依法纳税，而纳税的基本依据是会计凭证、会计帐簿、会计报表和其他会计资料。因此，这些单位必须按照规定建立会计核算和会计监督制度，法律上也应对这些单位进行会计核算和会计监督建立统一的规范。另一方面，为了保证会计工作在社会主义市场经济中发挥应有的作用，贯彻社会主义市场经济公平、效益的原则，应对所有单位的会计工作建立统一的规范，在统一的法律规范下更好地建立和发展社会主义市场经济运行机制。因此，将非国有的企业事业单位纳入《会计法》的调整范围，是发展社会主义市场经济的客观要求。
2．从1985年《会计法》的适作范围中删去了“军队”。这并不是意味着军队不执行《会计法》，而是因为将军队与国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户等放在一起，不科学、不严谨。军队作为国家机器的重要组成部分，既包括军队的机关，也包括军队所属的企业、事业单位、社会团体等，显然概念上与国家机关、社会团体、企业、事业单位等重复。因此，在《会计法》中不再将军队作为独立的适用对象，但在内涵上，《会计法》的适用范围仍包括军队的机关及所属的各类单位。
3．将个体工商户纳入《会计法》的适用范围。个体工商户是指经国家工商行政管理部门核准登记的，在法律和国家政策允许范围内从事工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业经营活动的个体经营者，是我国个体所有制的一种。根据1987年8月5日国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定：“有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商经营，依法经核准登记后为个体工商户”。个体工商户，可以个人经营，也可以家庭经营；可以根据经营情况请一、二个帮手；有技术的个体工商户可以带三、五个学徒。
1992年9月4日全国人大常委会通过的《中华人民共和国税收征收管理法》规定：“个体工商户应当按照国务院财政、税务主管部门的规定设置帐簿，根据合法、有效凭证进行核算。个体工商户确实不能设置帐簿的，经税务机关核准，可以不设置帐簿。”从上述规定看，个体工商户原则都应当设置会计帐簿。并据此作为纳税的基础，只是对部分不具备条件的个体工商户经批准才允许不设置帐簿。《会计法》将个体工商户纳入其适用范围。是切合当前的实际情况的。对这个决定的正确理解应当是，个体工商户应该按照财政、税务主管部门的规定设置帐簿办理会计事务的，适用《会计法》；对不具备条件、经税务机关批准不设置帐簿、不办理会计事务的个体工商户，不适用《会计法》。
4．在《会计法》适用范围中增加了“其他组织”。这主要是考虑还有一些组织没有包括在“国家机关、社会团体、企业、事业单位”中，如农村的集体经济组织、外国在华的常驻机构，等等。这些单位按照我国法律规定，都要依法纳税。因此，在法律上都应对其会计工作提出要求。对“其他组织”可以理解为在中国境内除国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户以外的一切实行独立核算、办理会计事务的社会组织和经济组织。
二、《会计法》应用中的要点
在《会计法》各项规定的执行过程中，有几个非常重要的问题必须引起广泛的重视。
1．国家应按“统一领导、分级管理”的原则，加强会计工作的管理。
首先，《会计法》规定财政部门管理会计工作。这一规定，是从会计工作是财政工作的基础、会计管理体制是财政经济管理体制重要组成部分这一实际情况出发的。财政部门管理会计工作，既是一种权利，又是一种责任。各级财政部门要认真履行《会计法》赋予的职责，加强对会计工作的领导和管理，根据新形势的要求，专就管理职能，改进工作工作方法，取得政府其他管理部门的支持和配合，并注意调动基层单位管理好会计工作的积极性和创造性。
其次，《会计法》规定政府其他管理部门对会计工作负有指导、监督的责任。《会计法》赋予了政府其他管理部门和审计、税务部门以及有关业务主管部门对会计工作指导、监督的责任。审计、税务部门以及有关业务主管部门要根据《会计法》的规定和职责范围，支持、配合财政部门管理好会计工作，加强对基层单位会计工作指导和监督，对会计机构、会计人员反映的问题要及时进行处理。
第三，《会计法》对制定会计制度权限进行了规定，以便保证会计制度的统一和规范。《会计法》从完善社会主义市场经济运行规则的要求出发，规定国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定，省级财政部门、国务院各业务主管部门和中国人民解放军总后勤部在同本法和国家统一的会计制度不相抵触的前提下可以制定实施国家统一的会计制度的具体办法或者补充规定，并报国务院财政部门审核批准或者备案。突出了国家统一的会计制度对会计工作的权威性、指导性、规范性。各地区、各部门要认真执行《会计法》的规定，维护和保障《会计法》和国家统一会计制度的统一性、规范性，对在其职责范围内制定的实施国家统一的会计制度的具体办法或者补充规定要认真履行报批和备案手续。
第四、《会计法》要求对国有企业、事业单位会计人员的任免进行适度管理，以保护国有经济利益的特殊要求。会计人员的任免和管理，是会计工作管理体制的重要内容。根据《会计法》的规定，主管单位要对所属的国有企业、事业单位的会计机构负责人、会计主管人员和其他会计人员任免进行适度管理，目的是为了更好地发挥会计机构、会计人员在维护国有经济利益中的作用。为了具体贯彻落实这一规定，财政部、人事部于1985年4月联合发出《关于贯彻施行〈会计法〉中有关会计人员任免规定的通知》，通知中规定：“国营企业事业单位会计机构负责人、会计主管人员的任免，由单位领导人(厂长、经理)提名报上级主管单位，上级主管单位、人事部门与财务会计部门对所属单位上报的任免人员协商考核，并报经行政领导同意后，单位行政领导(厂长、经理)方可正式任免。”
2．各单位应按照《会计法》的规定，加强会计核算和会计监督工作。
会计的基本任务，是对经济活动进行会计核算和会计监督，并通过有效的核算和监督，为维护社会主义市场经济秩序、加强经济管理、提高经济效益服务。《会计法》科学地概括了会计工作的职能和基本任务，要求国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织必须依法进行会计核算、实行会计监督，并对会计核算和会计监督的方法、程序、具体内容和要求进行了详细地规定，《会计法》对会计核算和会计监督的规定，有利于保证各单位的会计工作在统一的法律规范下，更好地为经济管理服务。
依法进行会计核算和会计监督，是《会计法》对各单位会计工作的基本要求，也是各单位强化管理、提高效益的内在要求，各单位应在总结1985年以来实施《会计法》情况的基础上，严格对照《会计法》的各项规定，找差距，查漏洞，定措施、搞整顿，建立健全内部会计管理的规章制度，单位领导人、会计机构负责人和会计人员都应严格执行会计法规，从根本上扭转会计基础工作薄弱、会计资料失真和有法不依、执法不严、违法不究等问题，全面提高会计工作水平。集体企业、外资企业、私营企业、个体工商户等单位，要按照《会计法》的规定建立会计工作正常秩序，必须填制和审核会计凭证，按规定设置会计帐簿，建立财产清查制度和会计内部牵制制度，按规定记帐、编制会计报表，严格财经纪律，保证会计资料的合法、真实、准确和完整。
为做好会计核算和会计监督工作，各单位应按照《会计法》的有关对会计机构设置、会计人员配备和会计人员应具备的专业知识等方面的规定，加强会计机构和会计人员队伍建设，促使会计人员不断提高专业水平，充分发挥会计工作的职能作用。
3．单位领导人应根据《会计法》的要求做好会计管理工作。
《会计法》明确规定了单位领导人对本单位的会计工作负有领导责任。单位领导人的领导、支持、督促，对做好会计工作起着至关重要的作用。
首先，单位领导人必须带头守法，对自己主管或经办的经济业务，必须严格按照法律规定，支持和配合会计机构、会计人员办理会计手续，不得利用行政手段干扰会计人员依法进行的会计核算和会计监督活动。
其次，单位领导人要领导会计机构、会计人员执行《会计法》，保证本单位工作依法进行。如果一个单位会计工作不力或出现混乱，或者单位领导人强令会计机构、会计人员篡改会计数据，提供不真实的会计资料而对国家和社会公众利益带来损害，单位领导人必须首先承担相应的责任。
第三，单位领导人要加强会计法制教育，要制定各种有效的规章制度，保证除会计人员以外的其他人员按《会计法》的规定办事，支持、配合会计机构、会计人员依法履行职责。单位领导人要采取有效措施，保证会计人员的职权不受侵犯，对阻挠、干扰会计人员依法行使职权的行为要依法进行严肃处理。
三、应如何提高会计人员的素质
会计人员的专门知识水平和业务能力如何，直接影响到会计工作的质量。当前会计职能没有充分发挥，会计基础工作混乱，会计人员执法水平低、会计工作质量较差等普遍存在的问题，在很大程度上与会计人员素质不高有关。为了提高会计工作的水平，保证《会计法》有效实施，必须在提高会计人员专业知识水平和业务能力上下大功夫。财政、财务部门和各单位要采取切实有效的措施，利用各种形式督促会计人员学习专业知识并为会计人员的学习创造一定的条件。主要应做好以下工作：
1．强化会计人员凭证上岗制度。会计证，是会计人员从事会计工作的资格证书。1990年财政部制定的《会计证管理办法(试行)》中规定：“全民所有者企业、事业单位、国家机关、社会团体的会计人员实行会计证管理制度；会计人员必须凭证上岗，未取得会计证的会计人员，不得独立担任会计岗位工作；会计证的颁布采取考核和考试相结合的办法，不具备会计员以上专业技术资格和中等专业以上财经专业学历的会计人员，即使工作多年，也要经过考试，再经过考核，才能取得会计证。近年来，会计证制度已逐步扩大到乡镇集体企业和外资企业。实行会计证管理制度，对于加强会计人员的管理，调动广大会计人员学习专业知识、钻研业务的积极性，发挥会计人员在加强经济管理、提高经济效益中的作用，都起到了积极的效果。
2．实行会计专业技术资格考试制度。会计专业技术资格考试制度是指通过考试取得会计人员相应专业技术资格并确认其具备担任相应会计专业职务的一种制度。旨在确立会计人员担任某一档次专业职务应具备的专业知识水平和能力，促进会计人员学习专业知识和提高业务水平。1992年3月财政部、人事部发布的《会计专业技术资格考试暂行规定》及其实施办法规定：会计专业技术资格实行全国统一考试制度。资格考试按会计专业职务的设置划分为会计员、助理会计师、会计师资格考试。实行全国统一考试后，对上述三种专业技术资格不再进行评审。通过全国统一考试获得会计专业技术资格的会计人员，表明已具备担任相应会计专业职务的水平和能力。
3．加强在职会计人员培训。为了使不具备专业学历的人员系统学习专业知识或者取得必要的专业学历，使具备一定学历的人员补充和更新专业知识，就必须进行有计划、有组织的进行在职培训。这是提高会计人员专业素质和业务水平的有效途径。1990年12月，财政部在《关于在职会计人员培训工作的意见》中，对在职人员培训工作提出了总体目标和具体部署，以推动在职会计人员培训工作有计划、有步骤、有组织地进行。这将对从根本上扭转当前会计人员知识结构低下和知识陈旧状况起积极地促进作用。
四、为保证《会计法》的贯彻实施，必须抓好的几项工作
1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》，中华人民共和国主席第17号令予以公布，自公布之日起施行。认真贯彻实施《会计法》，是规范和加强会计工作管理、建立健全会计法制的首要任务。
1．应加强《会计法》的宣传和学习。
《会计法》各项规定的贯彻实施，首要的条件是使各级领导人、广大财务会计人员和其他职工群众知法、懂法。为此，必须广泛宣传《会计法》，使社会各界了解《会计法》的各项规定，统一对会计工作的认识，为《会计法》的顺利实施奠定思想基础并创造良好的社会环境。各级财政部门、业务主管部门、各单位要认真组织好本地区、本部门、本单位的《会计法》学习、宣传工作。
第一、宣传形式要多样化。
为了增强宣传的效果，《会计法》宣传的形式应多样化。要充分利用电视、广播、报纸、刊物等宣传媒介和座谈会、培训会、研讨会、专题讲座、黑板报、宣传标语等形式，广泛宣传《会计法》。既要做到生动活泼、形式多样，又要做到深入持久、注重实效。
第二、宣传工作要有层次、有重点。
《会计法》的宣传要根据不同的对象，不同的层次，有重点地宣传《会计法》的各项规定。
首先，要向社会重点宣传在社会主义市场经济条件下加强会计工作和会计法制的重要意义和作用，使社会各界了解会计工作，了解《会计法》的基本内容，使广大干部群众自觉地遵守《会计法》的各项规定，支持会计人员依法行使职权。其次，要向各级领导、尤其是各单位的领导宣传《会计法》赋予各级、各单位领导人对会计工作的领导责任，讲清不重视会计工作不仅影响单位的经营管理和经济效益，更是一种违法行为的道理。第三，要组织广大会计人员学习掌握《会计法》的全部内容，向他们逐条、逐款、逐句地讲解《会计法》的基本内容和精神，澄清会计人员思想上的一些不正确认识，正确引导会计人员认真执行《会计法》的各项规定，使会计人员依法行使职权成为自觉行为。由于《会计法》的适用范围由“国营企业事业单位、国家机关、社会团体、军队”扩大到“国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和其他组织”。因此，要根据《会计法》适用范围的变化有重点的搞好宣传工作。一方面，要向国有企业事业单位、国家机关、社会团体的会计人员宣传修改《会计法》的重要性，系统讲解《修改会计法决定》的基本内容以及贯彻实施的要求，使这些单位的会计工作尽快达到修改后重新发布的《会计法》的各项要求；另一方面，要向国有企业事业单位、国家机关、社会团体以外其他单位如集体企业、私营企业、外资企业、个体工商户等单位的会计人员宣传发展社会主义市场经济与加强会计法制建设的关系，发布实施《会计法》的重要意义，《会计法》各项规定的精神实质等内容，使这些单位的会计工作按照《会计法》的要求逐步走上法制化的轨道。
第三、宣传工作要结合生动具体的事例进行。
为了使宣传《会计法》工作扎扎实实、取得成效，要把宣传工作同会计工作中的正、反两个方面的典型事例结合起来，进行生动具体的会计法制教育。一方面，结合对认真执行《会计法》，在会计工作中做出显着成绩的会计人员进行表彰奖励活动，宣传会计人员的先进事迹，教育广大会计人员认真执行《会计法》，提高会计人员依法行使职权的自觉性，扩大会计工作在社会上的影响，创造一种认真执行受人尊重、依法办事光荣的社会气氛。另一方面，结合对会计工作中严重违法违纪问题的处理。用典型的案例教育各单位领导人、广大会计人员和其他人员自觉执行《会计法》，以生动的事实说明胆敢以身试法将会受到法律制裁的严重后果，树立《会计法》的权威。
第四、对《会计法》的学习要经常化、普及化。
在会计教育、在职培训中要加强《会计法》的宣传和学习。《会计法》的内容要列入会计证考试、会计专业技术资格考试、注册会计师资格考试、财政普法、经济类学校的教材中，使《会计法》的宣传学习经常化、普及化。
2．加强《会计法》执行情况的检查。
加强执法情况检查，及时发现问题，研究对策，提出改进措施，是《会计法》得以顺利实施的重要保证。各级财政部门是会计工作的管理部门，对《会计法》的顺利实施负有检查、监督、指导的责任，因此，要结合对会计工作的管理，在各级人大、政府法制部门的领导下，取得政府其他管理部门的支持和配合，经常组织《会计法》实施情况的检查。检查的重点包括以下几方面：
第一、检查各单位领导人履行领导会计工作职责，尤其是保证会计资料合法、真实、准确、完整及其保障会计人员依法行使职权的情况；
第二、检查各单位内部会计规章制度的建立和执行情况，城乡集体经济组织和个体工商户等建立会计帐簿和会计工作秩序方面的情况：
第三、检查各单位依法进行会计监督的情况；
第四、检查各单位会计机构设置、会计人员配备和内部牵制制度建设情况；
第五、检查各单位会计机构、会计人员履行职责情况，会计工作中存在的严重违法违纪问题，尤其是会计资料失真、打击报复坚持原则的会计人员方面的问题，以及对这些问题的处理情况；
第六、检查各管理部门对贯彻实施《会计法》采取的措施。
通过定期或不定期地将《会计法》各项规定执行情况进行检查，对检查中发现的会计基础工作薄弱、会计工作混乱的单位，要限期整改；对领导不重视会计工作、会计监督软弱无力、会计资料失真问题严重的单位，除限期整改外，要依法追究单位领导人和有关直接责任人员的法律责任；对会计工作中的严重违法事件，如利用虚假的会计资料偷漏税款、打击报复会计人员等问题，要依法追究行政责任和刑事责任。要将检查情况及对有关问题的处理结果及时报同级人大、政府法制部门以及上级管理部门。要通过经济检查、督促，从根本上扭转会计工作中有法不依、执法不严、违法不究的问题，不断提高会计工作的法制化水平。
3．完善以《会计法》为中心的会计法规体系。
《会计法》只是就会计工作中的基本问题作出原则性规定，为了保证《会计法》顺利实施，除了认真贯彻《会计法》的各项规定外，还要求有相应的法规、规章对《会计法》的有关规定具体化。考虑到会计工作涉及面较广、内容复杂，没有采用制定《会计法实施细则》对《会计法》各项规定具体化的办法，而是采用制定与《会计法》相配套的会计法规、规章，使《会计法》有关规定具体化的办法。这样，可以成熟一个发布一个，有利于会计法制的逐步完善。现行的与《会计法》相配套的会计法规、规章主要有：《总会计师条例》、《会计专业职务试行条例》、《关于贯彻实行〈会计法〉中有关会计人员任免规定的通知》、《会计证管理办法(试行)》、《会计专业技术资格考试暂行规定》及其实施办法、《会计人员工作规则》、《会计档案管理办法》、《企业会计准则》以及一系列行业会计制度等。
当前，要根据《会计法》的规定，结合社会主义市场经济对会计工作的要求，继续加强会计法制建设，建立和完善以《会计法》为中心的会计法规体系。一方面对现行的会计法规、规章要根据新形势的要求进行修订、完善，如《会计人员工作规则》、《会计档案管理办法》等规章，其部分内容已不适应新形势的要求；同时，对各地区、各部门制定的会计规章要进行一次全面清理，对没有办理报批或备案手续的要按规定补办报批或备案手续，对与《会计法》和国家统一的会计制度的内容相抵触的要按照法定程序进行修改。另一方面，要对会计工作中的新情况、新问题及时制定相应法规、规章予以规范，主要有会计电算化管理办法、代理记帐管理办法、会计规章管理办法、会计人员培训办法、会计人员奖励办法、会计基础工作管理办法、违反会计法行政处罚办法等，使会计工作管理真正纳入法制化的轨道。
4．加强会计工作管理
会计工作是微观经济管理的重要组成部分，也是宏观管理的一项重要基础工作，为了规范和加强会计工作，政府部门必须强化对会计工作的指导、监督和管理。
第一、财政部门要认真履行《会计法》赋予的管理会计工作的职责。《会计法》第五条规定，国务院财政部门管理全国的会计工作，地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。这是法律赋予财政部门的职责。各级财政部门要在政府和上级财政部门的领导下，在政府其他管理部门的支持和配合下，按照“统一领导，分级管理”的原则，明确分工，层层负责，把会计工作管理好。
财政部门管理会计工作的主要职责是：(1)负责《会计法》学习、宣传、贯彻、监督、检查的组织工作；(2)制定、修订、解释会计制度并组织实施国家统一的会计制度的具体办法和补充规定；(3)制定和落实会计工作发展规划；(4)组织会计专业技术资格考试，表彰奖励会计机构、会计人员，培训在职会计人员；(5)总结、交流会计工作和会计改革经验，促进基层单位不断提高会计工作水平；(6)监督、指导注册会计师和会计师事务所依法开展业务，推动注册会计师事业的发展等。
第二、政府其他管理部门对会计工作负有监督、指导的责任。根据《会计法》的规定，政府其他管理部门如业务主管部门以及审计、税务部门等对会计工作负有监督、指导的责任。因此，应充分发挥政府其分管理部门在会计工作管理方面的积极性。各级政府其他管理部门要按照《会计法》的规定，根据本部门的职责范围，在财政部门的指导下，认真履行管理会计工作的职责，具体管理内容主要包括：(1)对本部门、本系统的会计工作进行监督、指导和执法情况检查，督促各单位建立健全会计规章制度，加强法制建设，不断提高会计工作水平；(2)组织会计工作经验交流和会计人员业务培训；(3)业务主管部门负责对本部门所属国有企业事业单位会计机构负责人、会计主管人员的任免进行审批，对其他会计人员进行管理，支持会计人员依法行使职权；(4)对基层单位会计机构、会计人员反映的严重违法、损害国家和社会公众利益收支的问题要及时进行处理，对会计工作中存在的其他违法违纪问题按照其职责范围进行处理或者移送有关部门处理，等等。
第三、转变管理职能，逐步实现依法管理会计工作。政府部门管理会计工作，要适应社会主义市场经济的要求，不断转变职能，改进工作方法，推动会计工作的不断发展。首先，在管理范围上，要按照《会计法》的要求，由过去以管理国有经济单位的会计工作为主发展到对全社会会计工作的管理。其次，在管理内容上，由会计制度、会计人员管理发展为包括会计基础工作管理、会计制度管理、会计人员培训、会计专业技术资格确认、会计电算化管理、社会会计管理等内容在内的全方位管理。再次，在管理方法上，由过去以直接管理为主逐步转变为以间接管理为主，以行政手段为主转变为以法律、经济、行政手段并重的管理方法。最后，在管理职能上，由过去以具体事务性管理为主转变为统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查等方面。