珍惜每寸土地、切实保护耕地原则

出处：按学科分类—政治、法律 华南理工大学出版社《土地管理法手册》第57页（2815字）

在五届全国人大第四次会议中，将“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”确立为我国的一项基本国策，珍惜每寸土地、切实保护耕地不仅应该是我国的一项基本国策，而且应该成为我国土地管理法的一项基本原则，这是由我国土地资源的特点和土地在国民经济建设中的地位所决定的。

水土资源不平衡是我国土地资源的第一大特点。我国幅员辽阔，土地总面积约960万平方公里，其中降雨量在400毫米以上的湿润、半湿润地区占全国总面积的53%，其它均为干旱、半干旱地区。黄河、淮河、海河流域，耕地占全国的40%，而径流量只占全国的6．6%，即只占全国平均亩占有水量的16%。山西、山东、河北、河南四省，耕地面积占全国的1／4，但地下水量仅占全国的1／10。地多水少的地区又大多为蒸发量大的地区，这就更加重了水荒。土地的生产能力很大程度上取决于水。水、土是土地生产能力的二大根基。因我国水土资源分布不均，使得大片土地严重缺水，因而影响了土地的生产能力和农业生产的发展，降低了土地资源的利用率。

农业用地相对数量少，耕地后备资源不足构成了我国土地资源的第二大特点。尽管我国土地总面积居世界第三位，但我国山多平原少，海拔200米以下的地区仅占26%，海拔1000米以上的山地和高原却占了58%。按现有的经济技术条件，全国农林牧渔和城乡建设可以利用的土地只占土地总面积的2／3，其余多为难以利用的沙漠、戈壁、石山、冰川和高原荒漠等。在可以利用的土地中，城乡建设和工交用地约4亿亩，耕地约14．9亿亩，园地约3400多万亩，林地25．2亿亩(其中有林地占17．3亿亩，其余为疏林地、灌林地、未成林地等)，可利用的天然草地约42亿亩，已利用37亿亩，还有可垦殖的土地约5亿亩，但大部分只宜种植牧草和经济林木，能开辟为耕地的仅有1．2亿亩左右。由此可见，尽管我国土地总面积不小，但可利用的土地面积并不多，耕地就更少了。

土地和耕地的人均占有量小，人多地少的矛盾特别突出已构成我国土地资源的第三大特点。虽然我国农业用地数量达到了14．9亿亩，但由于我国人口多，人均土地面积和耕地面积都达不到世界平均数的1／3，耕地后备资源不足，是世界上土地资源相对紧缺的国家之一，特别是可耕地资源更为稀少，人均只有1．5亩左右。另外，我国人口分布和土地分布也不平衡。94%的人口、90%的耕地集中在只占土地总面积46%的东南季风区内。这种现象在沿海就更为明显，我国沿海的11个省、自治区、直辖市土地面积只占全国的14%，而人口却占全国的41%，人口密度高达320人／平方公里，是世界上人口稠密带之一。据统计，解放初期，人均土地为26亩，人均耕地为2．7亩，1985年人均耕地几乎减少了一半，只有1．5亩。据国家统计局提供的资料表明，1981年至1985年间，全国耕地面积共减少了3680万亩，平均每年减少736万亩。今后我国人口还将上升，人多地少的矛盾将史为突出。

土地是十分珍贵的，人类的生存离不开土地。对于一定数量的人口，必须保证一定数量农产品用地。在我国，每减少2亩耕地就等于减少了一个人的生物食品来源，每增加1亿人口，就相当于需要增加2亿亩耕地。因此，我们一方面要控制人口，另一方面也要珍惜有限的土地。土地在国民经济建设中有着十分重要的作用，各项事业的发展都需要占用、开发和利用土地，都需要土地为之提供物料的来源。土地作为物料的来源，既包括各种生物，也包括各种非生物；土地作为能量的来源，既包括存在于土地中的某些物质可以释放出的能源，也包括土地所接受的来自宇宙的能源。另外，土地作为生态环境的一个重要因素，对维护整个生态系统的平衡起着重要作用，对土地的破坏，必然会导致整个生态平衡的破坏。因此，可以说土地是人类生存和发展的物质基础。

根据我国土地资源的上述特点和土地在国民经济建设中的重要作用，党中央和国务院提出了要把“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”和“保护耕地”作为我国长期执行的基本国策。《土地管理法》也将珍惜每寸土地，切实保护耕地作为一项主要原则贯穿于每个条文之中，《土地管理法》第三条专门规定：各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加深管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。为贯彻这一原则，国务院还先后专门颁发了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》。这两个通知对于贯彻执行珍惜每寸土地、切实保护耕地的基本原则起到了积极的作用。

为了保证珍惜每寸土地、切实保护耕地的基本原则得以贯彻执行，我们应该做到以下几点：

(1)对国家建设和乡(镇)村建设用地实行控制。国家建设和乡(镇)村建设用地必须依法征用，必须节约用地，遵循经济合理的原则，提高土地利用率，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以和用劣地的，不得占用好地。

(2)认真检查清理非农业用地。首先要抓紧清理正在动工占用和准备占用，以及占而未用的非农业用地。凡违反规定占用的，一律停止使用，坚决把乱占滥用土地的歪风刹住。然后，再清理过去占用的非农业用地。各级党委、政府和纪检部门要把检查清理和狠刹乱占滥用土地的歪风，作为维护党纪国法的重要内容之一，公检法部门要主动配合土地管理部门找好违法案件的查处。

(3)采取综合措施，强化土地管理。首先必须加强行政管理。凡非农业建设占用土地，都必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续，各级政府和土地管理部门都必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地。其次，要运用经济手段控制非农业用地。国家要区别土地的不同用途和不同等级，征收不同数量的土地税和土地占用费。1987年4月1日，国务院发布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，此外，财政部已草拟了《中华人民共和国土地使用税暂行条例》，尚未正式颁布。最后，要加强用法律手段进行管理，建立和完善土地立法。六届全国人大第十六次会议已正式通过了《中华人民共和国土地管理法》，并于七届全国人大第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，同时颁布了修正案。现在各省、自治区、直辖市正结合各地具体情况，制订了本地区的土地管理法实施办法。各级政府要经常检查土地法和有关政策的执行情况，做到有法必依、违法必究，切实做到运用法律手段加强对土地开发利用的管理。